摘 要 基于农户、政府和保险公司视角，对甘肃省平凉市政策性农业保险绩效进行了全面评价，并提出了进一步完善农业保险政策的建议。平凉市政策性农业保险已经基本构建了“政府+保险公司+农户”的三方联动机制，但存在县财政压力大、服务体系与业务发展对接机制不健全等方面的问题，需要各级政府、保险公司和农户三方利益主体协调互动，进一步扩大政策性农业保险承包范围、改进优化资金筹集使用和保费补贴机制、参加农业保险和享受其他农业补贴相捆绑、规范理赔操作规程，开展差异化赔付、建立农业保险信息化的共享平台、加强农业保险政策宣传，促进政策性农业保险高质量发展。
关键词 政策性农业保险;绩效评估;甘肃省平凉市
中图分类号：F842.6 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.08.042
甘肃省自2007年开始与全国同步开展政策性农业保险试点以来，农业保险实现了从无到有、从小到大、从点到面的较快发展。2018年，甘肃省人民政府办公厅印发了《甘肃省2018—2020年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》;2019年3月，甘肃省农业保险工作视频会议召开，涉及的惠农政策覆盖面之广、扶持力度之大，在国内处于领先地位。
1 政策性农业保险承保情况
为进一步了解政策实施情况，于2020年6月25—26日分别对甘肃省平凉市静宁县、庄浪县政策性农业保险情况进行了调研。
静宁县机构遴选工作采取公开招标的方式，确定人保财险、中华联合、平安财险3家保险公司为承保机构，共承保乡镇24个，经办期限为1年;庄浪县机构遴选工作采取公开招标的方式，确定人保财险、人寿财险、中华联合3家保险公司为承保机构，共承保乡镇21个，经办期限为1年。
1）进一步建立健全了防灾减灾救灾应急预案。各县区加强了农业防灾减灾预警监测体系建设，积极与民政、气象、水务等部门密切联系，加强重大天气变化的分析研判，密切关注灾害性天气和灾害发生动态，通过电话、微信、QQ群和网络等多种方式发布了预警信息，确保预警信息快速到乡镇、到村、到人，及早动员做好预防工作。
2）充分发挥“县、乡、村”三级联动农业保障服务体系，做好防灾减灾指导和灾后损失核定工作。
3）保险部门积极行动，在冻灾易发期之前组织农户及时参保，为农户做好灾害性利益保障工作，同时积极与乡镇对接，向农户发送防冻措施信息，做好防灾、减灾的协助工作。
2 不同行为主体农业保险评价
2.1 农户层面
2.1.1 农民认可度不高
通过农户对农业保险服务的评价可以看出，农业保险设置保费补贴品种、保险责任范围基本能够符合大部分农户的需求，但是农户对农业保险金额的评价却不高，农业保险金额处于一般水平，对于风险规避的农户并不能满足其需求。
2.1.2 投保品种不能全覆盖
中央、省级及“一县一（多）品”保险品种涵盖补贴范围有限，不能满足广大农户的投保需求。以甘肃省陇南市为例，养殖业中政策性保险范围为育肥生猪、能繁母猪和奶牛3个种类，其他如种公猪等投入大、风险高的品种无法享受保险补贴。
2.1.3 保障程度低
种植业品种保障程度仅为直接物化成本的60%～80%，养殖业品种也只有饲养成本的50%左右，保障程度较低。
2.1.4 对政策性保险赔付额预期较低
以庄浪县南湖镇苹果赔付为例，每667 m2保费180元，农户每667 m2支付保費18～36元，其余全由财政补贴。2019年倒春寒，由于受灾程度较轻，每667 m2
地的赔付为2.5元，低于农户所交费用，“不划算”的心态比较普遍。
2.1.5 农户参保意识淡薄，农业保险有效需求不足
农民的综合素质差异较大，风险防范意识淡薄。如果没有足够的政策支持和引导，农户对农业保险的需求难以提升。
2.2 政府层面
2.2.1 特色农产品未做到应保尽保
当前政策性农业保险采取的是省级财政按照县级农业状况编制计划，再向保险公司进行招标，保险公司通过基层政府进行承保，各级财政根据各承保农产品的规模进行补贴资金的划拨。这样的运作机制，在很大程度上限制了县级政府运用农业保险的灵活性，使部分县域具有地方优势、经济效益高的农产品不能或者大部分不能获得保险保障[1]。
2.2.2 服务体系与业务发展尚未全对接
甘肃省在各行政村成立了农村金融综合服务室，但由于保险机构人员配备不足、承保力量薄弱。（以下简称农金室）农金室负责人大都由村干部兼任，他们对农业生产方面的政策和知识了解比较充分，但在金融服务、保险业务方面的服务能力还有待进一步提升。在政策性农业保险保费补贴时，需县级财政资金进行配套，2018年静宁县政策性农业保险配套资金达到548万元，2019年需配套资金1 527万元，但由于县级财政十分困难，资金筹措的难度很大，导致保险公司无法及时出具保单，给保险公司承保和理赔造成了一定程度的影响。
2.2.3 机构遴选工作进展滞后
通过调研，静宁县、庄浪县均按期限完成了农业保险机构遴选工作。但在其他县出现了流标、废标的情况，导致招标延期，影响承保进度。
2.2.4 上报计划数据摸底不实，实际承保任务超出计划任务
2019年平凉市受灾害性天气的影响范围大，苹果保险理赔覆盖到位。2020年农户苹果投保积极性高，根据乡镇预缴保费情况，静宁县超出年初申报及下达计划1 333 hm2，庄浪县超出本年度计划任务67 hm2。
2.2.5 农业保险宣传形式不够多样，对农户的引导讲解有限
根据调研情况来看，各县区普遍依靠保险公司进行宣传。而保险公司宣传方式单一，大部分采取发放宣传彩页，少部分依靠微信、QQ等方式发送农业保险信息进行宣传，农户依靠宣传资料自行理解政策，导致理解不到位、有偏差，没有进行讲解和案例分析对比，引导农业保险作用发挥不够。
2.3 保险公司层面
2.3.1 农户的分散经营带来的投保时效性问题
每个农户种植和经营的农产品种类繁多，分布也比较分散，即便是采取按行政村集体投保的方式，保险公司要完成全部的承保合同签订也需要一定时间。这种情况下还未完成投保就发生出险的情况时有发生，很容易造成农户、政府和保险公司之间的纠纷[2]。
2.3.2 保险理赔与农民预期尚未全匹配
面对高度市场化的保险市场，保险公司看重的更多是经济收益，对于风险低、收益高的保险业务（如马铃薯保险、森林保险等）积极性高;对低收益、高风险的政策性农业保险业务（如苹果丰产园保险）并不积极，而农户的需求与保险公司恰恰相反。加之查勘定损时由于缺乏定量的标准，难以有效准确把握，保险公司的“少赔”与农户的“多赔”之间经常发生冲突，导致农户对农业保险产生误解。同时，政策性农业保险的保额相对较低，如静宁县苹果单位保额虽然2018年从2 000元上调为4 000元，但与每667 m2平均10 000元的产值相比，特别是静宁县南部乡镇果园667 m2均产值达到20 000元，与果农的心理预期相差较大。
2.3.3 各县区农业保险服务力量不平衡
《实施意见》中“每县经办机构原则上2家，不超过3家”的规定，对县域面积较大、参保数量多的县区造成一定的压力，保险机构服务力量薄弱一定程度上影响承保进度和服务质量。如静宁县2020年农业保险总体规模5 586万元（除去公益林），苹果承保规模为甘肃省第1，总规模甘肃省第5、平凉市第1，为华亭市的8.8倍、庄浪县的1.5倍，农业保险工作量大面广，3家承办机构在实际承保理赔工作中，任务偏重，压力大。建议保险机构要及时扩充服务力量，同时运用科技力量减轻人工占比，提升服务质效，在农业保险承办过程中出现问题要及时反映，提出切实可行的意见建议。
3 政策性农业保险发展对策
3.1 进一步扩大政策性农业保险承包范围
积极争取中央财政将甘肃省优质特色农产品纳入政策性保险范围，提高保费补贴水平。在目前春小麦、油料作物等中央财政补贴农险品种（以下简称中央险种）的基础上，争取将苹果、中药材、肉牛、肉羊等列入中央险种。不断加大省级财政对农业保险的投入，提高省级险种的补贴标准，对地方区域性重要的“一县一品”适时纳入省级险种。根据财力，将花椒、部分中药材、基础母牛、种羊和种蜂等列为省级险种;根据不同地区经济发展基础和自然灾害发生频率，对省级财政补贴实行地区差异化标准，减轻部分地区市县财政配套压力。
3.2 改进优化资金筹集使用和保费补贴机制
1）进一步优化调整政策性农业保险保费分摊比例。调研中发现，中央与省级财政补贴保险完成情况较好，但市县财政补贴的“一县一品”保险完成情况较差，这主要是由于甘肃省县级财力不足，86个县（市、区）不同程度地存在县级配套保费补贴资金不到位的现象，建议进一步加大中央、省级政策性农业保险财政补贴力度，降低市县配套比例。2）农业保险资金筹集可以考虑将农业相关补贴转化为保费，提高政府补贴相关品种的保额，还可以从财政扶贫资金中划出一部分用于低收入群体的农业保险补贴，逐步推动不足额成本为主的农业保险向足额成本为主的农业保险转型升级。3）各地区可根据当地当年保费实际发生额的5%～10%的比例，建立农业大灾风险基金，视为农业保险基金，列入财政预算，做到专户管理、滚动积累、定向使用，为化解大灾提供保障。
3.3 参加农业保险和享受其他农业补贴相捆绑
现阶段农业保险发展程度和保障能力，还做不到高比例覆盖受灾损失，只能在一定程度上起到经济补偿作用[3]。在这种情况下，提高农业保险参保率，将参加农业保险和享受其他农业补贴相捆绑，吸收足够大量的农户来参保。对与民生相关的、重要的大宗农产品或达到一定种植规模的农户必须投保。此外，在加入保險后连续几个时期不出险的情况下应考虑返还给参保方一定比例的参保金，这样可有效规避道德风险，以更好地发挥农业保险的整体效用，从而确保必要的参保率。
3.4 规范理赔操作规程，开展差异化赔付
调研中发现，有些保险公司保单信息、宣传资料缺失，合同要素中责任主体不明确，且赔付周期长，针对性和操作性不强。应充分发挥保险理赔专家库的作用，集合各方专家力量，完善保单信息和操作规程，设置差异性赔付标准。如对一个地区出现的大灾或特有且危害严重的病灾，简化赔付规程，统一赔付，保证农户大灾之年的利益保障;对于不同区域的相同品种，应根据种植成本、生长情况、病虫害严重程度等综合因素，设置灵活性的差异性赔付标准;根据投保单位的赔付情况，对于赔付较少的投保方，可在次年缴纳保费时给予一定的优惠，调动农民投保的积极性[4]。
3.5 建立农业保险信息化的共享平台
在政府层面推进农村基础数据库建设，积累社、村、乡、县相关的农户、合作社、负责人信息、种植作物、面积、产量、受灾情况等基础数据[5]。加大数据共享力度，基础数据库在县级以上农牧局和政府共享，有利于财政部门下达有效的计划，也有利于监督基层政府农险资金补偿流程是否透明和公正。加强公司面向农户的信息化平台研发和提升，开发面向农户的移动App便捷平台，方便农户农业保险承保、理赔和查询。
3.6 加强农业保险政策宣传
充分利用电视、广播、报纸等媒体作用加大农业政策性保险方针、政策、典型案例的宣传力度，尤其要加强面向养殖大户、龙头企业、专业合作组织的宣传，使这项工作家喻户晓。保险公司要加强组织人员深入乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，利用保单等让农民了解农业保险补贴政策，懂得投保、索赔、防灾防损常识，提高农民对农业保险的认知水平和保险意识，增强投保的积极性和主动性。
参考文献：
[1] 俞雅乖.政策性农业保险的补贴政策及绩效：浙江省“共保体”的实践[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2008（5）：4-8.
[2] 胡苗，王建兵.不同行为主体对政策性农业保险的影响分析[J].社科纵横，2019，34（12）：59-63.
[3] 孙香玉，钟甫宁.对农业保险补贴的福利经济学分析[J].农业经济问题，2008（2）：4-11.
[4] 宁满秀，邢骊，钟甫宁.影响农户购买农业保险决策因素的实证分析：以新疆玛纳斯河流域为例[J].农业经济问题，2005（6）：38-44.
[5] 庹国柱，王国军.中国农业保险和农村社会保障制度研究[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2002.
（责任编辑：张春雨）
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