高强 曾恒源
摘 要：脱贫攻坚目标任务完成后，在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上衔接推进乡村振兴，不仅要求工作体系平稳转型，而且要求微观政策转移接续。从地方实践来看，自“三农”工作重心转移以来，各地认真贯彻落实党中央决策部署，从领导体制、制度设计、机构队伍、考核机制和财政支持等方面入手，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接取得积极进展。与此同时，各地在实践中面临着对两大战略有效衔接的认识不足、各级部门责任与能力不匹配、衔接安排未充分考虑地区差异、规划引领与考核力度不够、扶贫资产管理利用机制有待优化等问题和难点。建议进一步深化对推进衔接的认识、明确领导体制和职责分工、差异化制定衔接节奏和方向、强化规划引领和考核应用、优化扶贫资产管理利用机制，以推动两大战略有效衔接工作落实落地。
关键词：脱贫攻坚;乡村振兴;战略衔接
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2022）04-0099-11
实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，事关第二个百年奋斗目标的实现和社会主义现代化国家建设全局。自党的十九大提出实施乡村振兴战略伊始，中央就同步对脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作进行谋划。2018年，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出要“统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴”。2019年、2020年和2021年中央“一号文件”分别提出“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”等具体要求。2021年3月，中共中央、国务院发布《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《意见》），对两大战略有效衔接问题作出系统而全面的部署。2022年中央“一号文件”从防止发生规模性返贫的底线角度，再次对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提出明确要求。适应“三农”工作重心实现历史性转移的新情况，必须从全面建设社会主义现代化国家、逐步实现全体人民共同富裕的高度，认识和把握巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，系统梳理各地推进两大战略有效衔接的阶段性进展，分析总结面临的问题和难点，进一步做好制度优化、政策调整和工作保障。
一、相关文献综述
站在新的历史节点上，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，对于缓解相对贫困、全面推进乡村振兴，以及促进农民农村共同富裕，均具有重要意义[1-2]。自两大战略有效衔接的议题进入公众视野以来，学者们围绕其理论渊源[3]、科学内涵[4]、困难挑战[5]、推进策略[6]等进行了广泛研究。随着乡村振兴由先行探索转向全面推进阶段，学术界对两大战略有效衔接问题的研究重点也发生了变化。这一变化突出表现为研究视角从“宏观”到“微观”的转变[7]，研究对象（主体）从“单一”到“多元”的转变[8]，研究方法从“理论”到“实证”的转变[9]，研究场域从“点”到“面”的转变[10]。同时，相关成果的政策聚焦和实践指导也实现了从“减贫”到“振兴”、从“巩固”到“拓展”、从“延续”到“突破”的转型[11-12]，体现了不同发展阶段政府和学术界对于“三农”工作理论认识的深化和政策实践的升级[13]。
目前，我国推进两大战略有效衔接的顶层设计已经基本完成，并在理论研究和政策实践方面取得一些有价值的研究成果。从理论层面来看，现有研究普遍认同衔接的重要性与必要性，并存在耦合论、差异化和阶段论等不同观点[14-16]。两大战略有效衔接具有历史必然性、现实必然性和理论必然性[17-19]，二者不仅存在目标联动、内容共融、主体一致、体制互促的逻辑关系[20-22]，而且具有一脉相承的战略目标和前后相继的战略时序[23-25]。两大战略紧密的内在联系使得二者必然要通过有效衔接的过程来拟合“两面”于“一体”[26]。从实践层面来看，推进两大战略有效衔接，要设计能够充分发挥不同主体能动性的制度框架，构建适应不同地理区域、发展形态和发展模式的差异性政策体系[27];要提高脱贫攻坚与乡村振兴的政策匹配度和实践融合度[28]，通过稳定完善领导体制、建立健全工作体系、优化调整政策举措、科学制定考核机制等，为二者有效衔接提供制度保障[29-30]。此外，要将政策衔接作为推进衔接的重要着力点[31]，及时回应政策体系设计、政策执行保障和政策调适创新等问题[32-33]，避免两相脱节、敷衍塞责、衔接不畅等困境[34]。目前，推进两大战略有效衔接仍然面临诸多难点：一方面，要解决顶层设计难落实、工作体系难转型、政策体系难调整、考核机制难优化等问题[35-36];另一方面，要建立衡量衔接“有效性”的量化指标，做好衔接评估工作，以准确度量和表达有效衔接的程度[37-38]。
综上所述，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接问题已经得到学术界的广泛关注和深入研究。已有成果从宏观层面对两大战略的内在逻辑以及二者衔接的必要性、重要性论证比较充分，提出的一些衔接思路也值得借鉴。但是，从中观和微观层面来看，两大战略有效衔接的地方实践仍有待深入推进，相关研究也有待深化。同时，为更好地部署过渡期内“三农”领域重点任务，有效防止规模性返贫，有必要及时总结巩固拓展脫贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴的可行经验。基于此，本文在分析各地推进两大战略有效衔接实践进展的基础上，总结各地在推进衔接过程中面临的问题与难点，并提出针对性建议，以期为过渡期内高质量实现两大战略有效衔接提供政策参考。
二、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的阶段性进展
迈入全面推进乡村振兴的新阶段，各省份积极适应新形势，将巩固拓展脱贫攻坚成果放在突出位置，加大改革创新和实践探索力度，推动两大战略有效衔接工作取得明显进展。
（一）领导体制和制度设计基本健全
脱贫攻坚任务完成后，各省份陆续成立由党委或政府主要负责人担任组长的实施乡村振兴战略工作领导小组，负责研究制定各省份乡村振兴战略举措，部署推进重大政策、重大行动和重要工作，协调解决实施乡村振兴战略重点难点问题。在领导配备上，脱贫攻坚领导小组变更为实施乡村振兴战略工作领导小组后，有的省份由党委主要负责人和政府主要负责人担任双组长，如浙江、贵州、广西、青海、陕西等;有的省份组长由政府主要负责人调整为党委主要负责人，如黑龙江、广东等;有的省份组长由党委主要负责人调整为政府主要负责人，如山西;还有的省份由党委主要负责人担任组长、政府主要负责人担任第一副组长，党委政府分管领导担任副组长，如福建。此外，云南各级政府专门成立巩固脱贫攻坚推进乡村振兴领导小组，专题负责巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进实施乡村振兴战略。
从制度设计来看，多数省份已公开发布巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见或方案，对衔接工作作出具体安排。目前，已有河北、云南、陕西、广东等20多个省份以省级党委和政府名义公开发布《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》或相关方案。同时，相关省份还进一步制定细化政策，由省直部门针对教育、医疗、民政等不同领域分别出台推进衔接的具体实施意见。例如，陕西省委教育工委等三部门印发《关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》，安徽省医保局等七部门制定《关于安徽省巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略实施方案》，山东省民政厅出台《关于巩固拓展民政领域脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》。总的来看，多数省份推进衔接的制度设计比较完善，为实现两大战略有效衔接提供了有力的制度保障。
（二）机构队伍和考核机制平稳过渡
全面推进乡村振兴战略实施以来，地方各级乡村振兴机构职能已经基本调整到位。湖南、湖北、青海、甘肃等中西部省份的省一级乡村振兴部门大多由省一级扶贫办（扶贫局）转设而来，且均保留省一级政府直属机构和正厅级建制，由省一级农业农村部门统一领导和管理。广东、浙江、江苏、天津等东部沿海省份大多在省一级农业农村部门加挂省一级乡村振兴部门的牌子，与省一级农业农村部门一同推动乡村振兴工作。各省份的省一级乡村振兴部门负责人主要由原省一级扶贫办负责人转任，也有一些省份由省一级农业农村部门负责人兼任。江苏省乡村振兴局规格仅为副厅级，局长由省农业农村厅副厅长兼任。此外，广西、甘肃、四川、海南等不少省份的乡村振兴局已成立党组，党组书记多由省（区）委农办主任、省（区）农业农村厅党组书记兼任。
《意见》明确指出，要建立巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的考核体系。中央也明确提出，要通过严格实施实绩考核制度，督促各地区各部门抓细抓实推进衔接各项工作①。从实践来看，各省份已经建立起较为完整的乡村振兴考核体系，但专门针对推进两大战略有效衔接的考核体系尚未全面建立。脱贫攻坚任务完成后，部分省份对乡村振兴实绩考核机制进行了相应调整（见表1，下页）。一些省份在2020年之前充分考虑地方发展水平差异，实行分级分类的考核机制。例如，海南2020年对国家级贫困县（包括已脱贫县）仅进行脱贫攻坚考核，对非贫困县进行乡村振兴考核，2021年则均进行乡村振兴考核，同时将巩固拓展脱贫攻坚成果纳入考核范围;一些省份在2020年将脱贫攻坚作为政府目标管理绩效考核的重要内容，2021年将乡村振兴纳入考核范围，但对巩固拓展脱贫攻坚成果的考核力度明显降低，如安徽;一些省份在2021年将促进农民富裕富足、强化东西部协作帮扶等作为重要考核内容，如浙江、广东等。目前，仅有四川、广西等部分省份将推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接纳入乡村振兴战略实绩考核范围;仅有贵州等个别省份专门出台《2021年度市县推动高质量发展“巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴实绩考核评价指数”考核方案》，主要考核省内各地贯彻落实过渡期内“四个不摘”要求，巩固拓展脱贫攻坚成果和分类分级推进乡村振兴工作实绩成效等情况。
从考核结果运用来看，脱贫攻坚时期各省份坚持正面激励与负向惩罚并重，全面推进乡村振兴阶段则偏重于正面激励。例如，在2020年之前，甘肃、陕西等多数省份将脱贫攻坚年度考核作为省对市、市对县党委和政府领导班子提拔任用的重要依据;同时，对考核结果较差的单位，通过约谈、通报批评、依法处理等方式予以追责。2020年之后，考核结果不仅是地方各级政府相关部门干部选拔任用的重要参考，而且是优先提供政策支持和资金奖励的重要依据，但问责追责力度有所下降。例如，2021年四川省对于乡村振兴先进县（市、区）、镇、村，分别给予6 000万元、500万元和60万元财政资金补助;对于成效显著县（市、区）、重点帮扶优秀县（市、区），分别给予4 000万元财政资金补助;对考核优秀的领导班子主要负责同志、有关负责同志同等条件下优先评先评优、晋升职级，同时还给予市（州）一定的项目资金奖励，而对于考核结果较差的单位，则主要通过约谈的方式督促整改。
（三）财政支持和资金利用有序调整
中央明确提出，过渡期内在保持财政支持政策总体稳定的前提下，根据推进衔接的需要和财力状况，合理安排财政投入规模，优化支出结构，调整支持重点。2021年，为更好地支持衔接工作，中央财政专项扶贫资金更名为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，资金支持力度和利用方式也有所变化。2022年3月5日，财政部提请十三届全国人大五次会议审查的《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》指出，2022年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金按照只增不减的原则安排1 650亿元，比2021年增加84.76亿元①。相较于脱贫攻坚时期，多数省份全面推进乡村振兴阶段财政支持力度繼续保持增长。例如，2018—2020年重庆市市级以上财政专项扶贫资金分别为31.68亿元、33.34亿元、37.96亿元②。2021年重庆市市级以上财政专项扶贫资金（2020年底提前下达）为22.65亿元，但新增市级以上财政衔接推进乡村振兴补助资金23.17亿元，并规定该衔接资金用于产业发展的比例不低于下达资金总额的50%。总的来看，2021年重庆市财政专项扶贫资金以及衔接资金共45.82亿元。同样，浙江省2020年省级以上财政扶贫专项资金共计8.53亿元;2021年财政专项扶贫资金以及衔接资金共计11.79亿元，比2020年增加20.7%①。
在财政支持力度不断增大的同时，一些省份在资金投向和利用方式上却不尽合理。财政部等六部门印发的《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》和《衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及考核办法》对衔接资金的用途和绩效评价作出了明确要求。调查分析发现，一些省份的衔接资金大部分用于支持脱贫地区巩固脱贫攻坚成果，而对于支持衔接推进乡村振兴的力度不足，特别是统筹推动脱贫县和非贫困县均衡发展等方面的力度不够。
（四）工作成效和创新做法不断涌现
在中央和地方的共同努力下，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作已取得初步成效，各地也出现了一些行之有效的创新做法。从工作成效来看，2021年，中央农村工作领导小组研究出台衔接政策33项，中央各部门出台相关文件40余个，财政投入、税收优惠、金融帮扶力度持续提升，政策延续、强化、取消、调整工作稳步推进，政策效果的可持续性不断增强。国家在西部10个省份确定160个乡村振兴重点帮扶县，并出台相关政策予以倾斜支持。防止返贫动态监测和帮扶机制不断完善，全国共识别防止返贫监测对象500多万人，其中近70%的监测对象已消除返贫致贫风险②。
从创新做法来看，2021年12月至2022年2月，山西省乡村振兴局在山西省乡村振兴系统开展巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴“冬季行动”，围绕医保参保、就业培训、驻村帮扶、消费帮扶等重点工作，创新脱贫攻坚成果巩固机制，在推进乡村振兴上精准发力（见表2，下页）。同時，山西创新运用“四个三”工作法，扎实推进两大战略的政策衔接。浙江省农业农村厅专门成立乡村振兴协调处，主要承担巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等具体工作。青海创新“1+7+10+N”乡村振兴政策设计，把巩固拓展脱贫攻坚成果摆在重要位置。云南、宁夏、湖南等省份率先出台推进两大战略衔接的相关规划，明确“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果、接续推进乡村全面振兴的目标任务和主要举措。其中，云南积极开展巩固拓展脱贫攻坚成果“四个专项行动”;宁夏聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果、百万移民致富提升行动、城乡居民收入提升行动等重点内容规划衔接过渡期主要任务;湖南按照“抓两头，促中间”方式，分类梯次推进乡村振兴，统筹推进两大战略有效衔接。
三、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接面临的问题与难点
从中央层面来看，全国脱贫攻坚政策调整优化任务已经基本落实，乡村振兴机构队伍完成重组，巩固脱贫成果各项重点工作加快推进，基本实现了政策无缝衔接、机构平稳过渡和工作有序推进。但从各地实践来看，推进衔接仍然面临一些问题和难点。
（一）各地对两大战略有效衔接的认识不足
从目前的实践来看，各地从脱贫攻坚到乡村振兴的思维转化尚未完成，对两大战略有效衔接的认识有待深化，在一定程度上影响了衔接体系的构建和具体政策的落实。从巩固脱贫成果的角度来看，各省份对守住“两不愁三保障”底线，从收入层面确保脱贫人口不返贫比较擅长，但对于巩固脱贫攻坚时期行之有效的帮扶机制和政策体系的认识不足。从拓展脱贫攻坚成果的角度来看，一些省份在脱贫攻坚时期形成了较强的路径依赖，擅长“头痛医头、脚痛医脚”的治贫模式，对提升脱贫地区整体发展能力、激发脱贫人口内生动力的认识不足，在拓展帮扶对象、帮扶区域、帮扶标准，以及优化调整帮扶政策等方面的力度不够。从推进衔接的角度来看，乡村振兴并非“另起炉灶”，应避免“两相脱节”的问题。但是，一些省份未能充分考虑两大战略的内在联系和承接关系，就乡村振兴谈乡村振兴，导致两大战略的接续力度不够、衔接水平不高[39]。
（二）各级部门责任与能力不匹配问题突出
与脱贫攻坚相比，全面推进乡村振兴的范围广度、任务难度和战略深度都极大提升，各级部门肩负的责任和使命更加重大[40]。乡村振兴作为一项长期而艰巨的战略任务，不可能像扶贫一样在短期内凝聚全国、全社会力量集中攻坚，而必须经过系统持续的努力才能完成。目前，各地党委农办、农业农村与乡村振兴“三位一体”组织架构尚未有机整合，职能分工也在动态调整之中。各省份全面推进乡村振兴的工作职责主要集中在乡村振兴部门和农业农村部门，各级书记参与全面推进乡村振兴的领导体制有待加强。一些省份地方党委农村工作领导小组作用发挥不够，也没有专门建立推进衔接的决策议事协调工作机制。部分市县乡村振兴局只加挂牌子，无专职工作人员，基层干部不能积极主动地履行防止返贫的职责与义务，在衔接推进乡村振兴方面不能创造性地开展工作，特别是在发挥市场机制作用等方面能力不足。总的来看，虽然党中央对两大战略有效衔接的决策部署和支持力度不断加强，但各地落实党中央任务要求的力度仍然不够，导致地方各级部门责任与能力不匹配，从而可能影响衔接进度。
（三）不同省份没有因地制宜作出衔接安排
我国不同地区的发展差距较大，特别是东南沿海地区与西部地区的发展差距明显。因此，不同地区推进衔接的侧重点应当有所不同，方向、力度和节奏也应当有所差异。按照国家的脱贫标准，一些相对发达地区提前完成了脱贫攻坚任务。在衔接过渡期内，这些地区不能仅停留在“守”的层面，而应因地制宜拓展“攻”的空间和领域，特别是要发挥先行先试和创新引领作用，在实现两大战略有效衔接的基础上，积极探索全面推进乡村振兴的科学路径。欠发达地区当前的工作重心是巩固拓展脱贫攻坚成果，同时借鉴相对发达地区的成功经验，因地制宜地构建稳步实现两大战略有效衔接的工作机制和政策体系。但从实践来看，不同省份还没有根据自身发展条件作出差异化的衔接安排。一些相对发达地区存在“脱贫成果巩固有余、乡村振兴拓展不足”的问题，没有将脱贫攻坚中形成的重要经验、模式、机制等在乡村振兴工作中进行推广和延伸，先行先试的劲头不足。部分欠发达地区也存在“守底线有余、促发展不足”的问题，对推动帮扶资源优化配置、转向支持全面推进乡村振兴的力度不够。
（四）规划引领和实绩考核力度有待加强
中央明确要求，各地要做好规划实施和项目建设衔接工作，科学编制“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划。从实践来看，各地规划编制的总体进展较慢。截至目前，仅有宁夏、湖南、云南等少数省份编制了“十四五”时期推进衔接的专项规划。在实绩考核方面，2020年之前，多数省份的政府绩效考核未纳入乡村振兴指标，而脱贫攻坚在政府绩效考核中所占权重较高。2020年之后，一些省份的政府绩效考核方案中，巩固拓展脱贫成果的权重明显降低，但乡村振兴作为考核内容的权重没有同步提高。例如，2020年安徽省脱贫攻坚在政府绩效考核方案的150分中占10分，乡村振兴未被纳入考核范围。在2021年安徽省的政府绩效考核方案中，巩固脱贫成果的权重明显下降，仅占3分。虽然乡村振兴已被列为考核内容，但也仅占5分。更进一步地，从推进衔接的考核体系来看，中央有关部门已陆续印发《东西部协作考核评价办法》《中央单位定点帮扶工作成效考核评价办法》《巩固脱贫成果后评估办法》《衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及考核办法》等多项政策文件。可以看出，国家层面推进衔接的考核评估机制已经基本健全，但各省份此项工作仍在初步探索阶段，目前仅有贵州等个别省份专门制定了推进两大战略有效衔接的考核体系。
（五）扶贫资产管理与利用机制亟需优化
发挥扶贫资产在乡村振兴中的作用是实现两大战略有效衔接的内在要求。从现实情况来看，各地在扶贫资产管理和利用上还未完成从脱贫攻坚到乡村振兴的实践逻辑转换。脱贫攻坚任务完成后，一些地区对扶贫资产的管理变得松懈，扶貧资产权属不清、底数不明、资产收益分配不合理、资产处置不合规等问题比较普遍。虽然一些地方进行了创新探索，如允许扶贫资产进入农村产权交易市场等，但由于配套政策不完善，仍然难以激发扶贫资产的增值潜力。同时，以“脱贫”为目的的扶贫资产利用方式难以有效推进乡村振兴。当前扶贫资产发挥的作用仍然聚焦于守住防止返贫底线，大量扶贫资产用于帮扶脱贫人口，对于原本就存在的大量相对贫困人口（如脱贫攻坚时期的边缘户、易致贫户等）或非贫困人口的关注较少，从而容易引发新的社会矛盾。大多数扶贫资产，特别是经营性扶贫资产与脱贫村、脱贫人口的关联度较弱，有的甚至仅限于收益分红，没能真正激活村庄的内生发展资源，也没能真正结合实际促进乡村产业发展，更没有起到提升脱困地区及脱贫人口内生发展动力的作用。
四、加快推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策建议
衔接过渡期的定位在于“过渡”，但目标是“衔接”，且重点在于工作体系和政策举措的转移接续。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，必须瞄准实践中面临的问题和难点，不断优化顶层设计、调整实施方案，为衔接工作提供更加有力的制度保障和政策支持。
（一）深化对推进衔接的认识
推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，蕴含了“告一段落”与“乘胜前进”的认识博弈，体现了从“低水平均衡”到“高质量发展”的思维转化。进入新发展阶段，各地必须克服脱贫攻坚战全面胜利后“告一段落”的思想，从“巩固”“拓展”“衔接”三个层面深化认识，在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上“乘胜前进”，接续全面推进乡村振兴。首先，要深刻认识习近平总书记关于两大战略有效衔接系列论述的丰富内涵和重要意义，认识《乡村振兴促进法》和中央相关决策部署对推进两大战略有效衔接的指导作用，认识防止发生规模性返贫是推进两大战略有效衔接的底线任务。其次，要认识巩固脱贫成果的核心在于“保持主要帮扶政策总体稳定”，关键在于巩固重点群体收入水平、巩固重点区域发展势头、巩固重点工作推进力度，巩固并转化脱贫攻坚时期行之有效的体制机制和帮扶政策。再次，要认识拓展脱贫攻坚成果的核心在于“细化落实过渡期内各项帮扶政策”，关键在于拓展帮扶对象、帮扶区域、帮扶标准和工作方法，以及调整优化帮扶政策体系[41]。此外，要认识推进衔接的核心在于科学设计顶层制度、建立健全工作体系、优化整合帮扶队伍、稳定完善帮扶政策，关键在于衔接路径的统筹谋划、工作机制的持续优化和微观政策的梯度升级。
（二）明确领导体制和职责分工
推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，基础是做好领导体制与工作机制衔接，平稳有序推进机构职能调整优化，形成上下联动、统一协调的工作体系。首先，要强化“五级书记抓乡村振兴”的制度保障，构建更加有力的乡村振兴领导体制，健全与各级乡村振兴机构改革相配套的人事编制、职级和工作待遇等政策安排。其次，要坚决落实中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，尽快建立实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策议事协调工作机制。此外，要明确地方党委农办、农业农村和乡村振兴部门的工作界面和任务分工，突出党委农办领导地位，发挥好农业农村和乡村振兴部门的支撑作用，做到一盘棋部署、一体化推进。最后，要加强乡村振兴干部队伍建设，特别是强化基层（驻村）干部队伍培训和管理，充分发挥基层队伍熟悉农村、贴近农民的特点，研究将脱贫攻坚帮扶干部转化为乡村振兴指导队伍的衔接机制。
（三）差异化制定衔接节奏和方向
推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，关键在于充分考虑地区差异，精准把握衔接节奏和方向，因地制宜制定衔接的具体路径。要坚持目标导向、瞄准衔接重点，在保持帮扶政策总体稳定的基础上，进一步调整优化微观政策，提高政策的针对性和可操作性，建构基础性和差异性相统一的衔接政策体系。一方面，要坚持稳中求进工作基调，科学设定阶段性目标任务和工作重点，合理把握衔接节奏、力度和时限，自上而下构建基础性政策体系。另一方面，要尊重客观实际和农民主体地位，自下而上了解农民对美好生活的需要，建立回应不同区域和个体发展诉求的差异化政策体系。具体而言，就是要瞄准基础设施建设、公共服务供给、项目资源投入以及重点工程安排等，继续落实好民生保障等普惠性政策，优化产业就业等发展类政策。同时，要把握好衔接工作推进力度，明确帮扶政策和帮扶资源的重点支持领域，充分考虑脱贫人口、脱贫地区、乡村振兴重点帮扶县等不同群体、不同区域的现实情况，以及不同发展基础、发展模式和发展趋势，分层分类制定衔接过渡期的任务目标和微观政策。
（四）强化规划引领和考核应用
强化规划引领和考核应用是保证衔接质量和效率的重要手段。各地要加快编制“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划，将实现有效衔接的重大举措、重大工程、专项行动纳入规划范围，带动建设项目和具体工作举措统筹推进，统揽脱贫地区农业农村现代化规划等具体发展规划的编制和实施。同时，要加快制定乡村振兴责任制实施办法，构建衡量巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接“有效性”的评估体系，完善市县党政领导班子和領导干部推进两大战略有效衔接的考核制度。围绕“守底线、抓衔接、促振兴”的工作主线，不断优化调整衔接指标，将巩固拓展脱贫攻坚成果、缓解相对贫困、提升脱贫区域和低收入人口自我发展能力等重点任务纳入政府绩效考核范围。加强指标运行监控，健全常态化监测及督查考核机制，实时跟踪目标任务落实情况，规范简化考核程序，创新用好考核评估方法，切实减轻基层负担。构建激励约束相容的考核结果运用机制，发挥考核“指挥棒”激励、监督和推动作用，将实绩考核结果作为干部选拔任用、评先奖优和政策、资金支持的重要依据，同时科学制定“惩戒”制度，对考核排名靠后、履职不力、失职失责的严肃追责问责。
（五）优化扶贫资产管理利用机制
为确保扶贫资产继续发挥促进乡村振兴的作用，必须适应从脱贫攻坚到乡村振兴的实践逻辑转换，不断优化扶贫资产管理和利用机制。各地要严格落实国家乡村振兴局等部门印发的《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》，将扶贫资产后续经营管理纳入乡村振兴战略，积极推进扶贫资产运营管理模式转型，有效解决扶贫资产“属于谁、谁来管、如何管”和扶贫资产收益“属于谁、谁来分、如何分”等问题，切实发挥扶贫资产在全面推进乡村振兴中的作用。要坚持分类施策，明确不同类型扶贫资产的范围属性、产权归属和管护责任，探索多元化的扶贫资产管理和利用模式，落实和创新扶贫资产所有权、经营权、收益权、监管权分置的有效实现途径。要重点对经营性扶贫资产特别是产业扶贫资产进行市场化运营，在确保安全的基础上，促进扶贫资产稳定良性运转、持续发挥效益。资产收益分配要严格按照资产管理制度实施，重点将资产收益用于推进衔接各项工作，对制度未予明确规定的，必须尊重农民意愿，通过民主决策程序制定科学的分配方案。此外，要完善监督机制，加强对扶贫资产管理利用情况的纪律监督、审计监督、行业监督和社会监督，发挥驻村工作队、村务监督委员会、村集体经济组织监事会等的监督作用。
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Consolidating and Expanding the Achievements of Poverty Elimination and Effectively Linking with Rural Revitalization：
Progress， Problems and Suggestions
GAO Qiang ZENG Heng-yuan
Abstract：
After the completion of the poverty alleviation goals， the promotion of rural revitalization on the basis of consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation requires not only the stable transformation of the work system， but also the transfer and continuation of micro-policy. From the perspective of local practice， since the focus of the "three rural" work has shifted， all provinces have conscientiously implemented the decisions and arrangements of the CPC Central Committee， starting from the leadership system， system design， institutional team， assessment mechanism and financial support， etc.， to promote poverty alleviation and rural areas. Positive progress has been made in revitalizing the effective connection. However， at the same time， provinces are also faced with insufficient understanding of the effective connection between the two strategies in practice， mismatched responsibilities and capabilities of departments at all levels， insufficient consideration of regional differences in connection arrangements， insufficient planning guidance and assessment， and backward management and utilization mechanisms of poverty alleviation assets. and other problems and difficulties. It is recommended to further deepen the understanding of the promotion of the connection， clarify the leadership system and division of responsibilities， formulate the rhythm and direction of the connection， strengthen the planning guidance and assessment application， and strengthen the follow-up management of poverty alleviation assets， so as to promote the effective implementation of the connection between poverty alleviation and rural revitalization.
Key words：
poverty alleviation; rural revitalization; strategic convergence
基金項目：国家社会科学基金后期资助项目“历史性跨越：从脱贫攻坚到乡村振兴”（21FJYB053）。
作者简介：高强，南京林业大学农村政策研究中心主任，教授、博士生导师，中国人民大学乡村治理研究中心研究员;曾恒源（通信作者），南京林业大学经济管理学院博士研究生。
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