邢晓芹 范海娇 鲁丽波 姚喜军
摘 要：文章立足“乡村振兴”政策背景，探讨乡村振兴与乡镇空间规划的相互关系。针对乡镇空间规划本质内涵与内容体系，深入分析研究区域自然历史特征、社会经济情况、乡村振兴政策背景及近几年土地利用转变特点，编制内蒙古宁城县八里罕镇空间规划方案。运用最小阻力模型和转移概率矩阵，构建研究区域乡村发展类型，确定土地利用功能区，对建设用地空间、农业用地空间与生态用地空间进行用途管制制度。从而优化当地产业布局与土地结构，确定用地规模与控制指标。形成地方特色-政策取向-规划定位-指标精准的乡镇空间规划方案。研究结论表明究区域乡村发展类型有农业主导型、牧业主导型、旅游业主导型、生态主导型和均衡发展型五种类型，对比原有土地利用总体规划方案和空间规划方案发现，空间规划方案与国家政策相结合，与现阶段及今后较长时期内研究区域内社会经济发展情况耦合度更好，并且对未来导向性更加突出。
关键词：乡村振兴;土地利用;乡镇规划
中图分类号：TU984.11+3 文献标识码：A 文章编号：1673-260X（2021）08-0052-07
1 引言
十九大以来，中央大力实施乡村振兴战略，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。乡村振兴的最终目标，就是要不断提高村民在产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业和农民就业问题，确保当地群众长期稳定增收、安居乐业[1]。在此背景下，国内外学者关于乡村振兴或与乡村振兴相关的乡村重构、乡村转型、土地利用转型、农村产业发展、特色小镇等相关研究较多。陈美球，廖彩荣等学者从乡村振兴战略的理论逻辑和科学内涵出发，对乡村振兴与土地使用制度和农村产业用地政策等方面进行研究，提出土地使用制度创新则是推进乡村振兴的关键切入点[2]，认为土地是农业最基本的生产要素，也是农民最根本的生存资源，农村最宝贵的发展资本，在乡村振兴战略中扮演着基础性的关键角色，农村产业用地制度改革创新是实现“产业兴旺”的供地保障[3]。龙华楼从早期土地利用转型与乡村转型发展间关系[4]的研究，到土地利用转型与土地资源管理[5]、土地利用转型与乡村振兴等研究[6]，从而实现乡村振兴政策背景下的土地利用转型路径。在众多学者的研究中，乡村振兴与乡镇空间规划的关系研究涉及较少，习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，要做到注重质量、从容建设。因此笔者认为在支撑乡村振兴发展的产业中，必须结合当地实际，考虑区位优势、资源特色、人口、经济发展水平、土地利用方式等方面的诸多因素[7-12]，可以说，规划是其发展约束性和指导性的重要依据与纲领，是找到乡村发展引力实施乡村振兴的万能钥匙。冯广京等学者认为在中国土地利用总体规划编制的过程中，往往重视规划最终方案能否实现地区或城市各系统之间的比例协调、空间布局结构合理，却忽视了在现实这种过程中若干年内，在相关政策的影响下地区或城市各系统之间的关系是否运行协调、合理[13]。由于，当前一些欠发达的中小城镇存在乡镇规划建设滞后及管理乏力等问题，使得乡村用地无序管理，造成土地和其他资源的严重浪费，缺乏统筹纲领性指导规划，制约了乡村的建设与发展，所以，在乡村振兴背景下，迫切需要一整套既符合当地今后经济社会发展方向、国家引导政策，又具有实际操作性、可执行及统筹引领性的乡镇空间规划，全面规范乡村用地管理。
2 研究对象与方法
2.1 研究区概括
宁城县位于内蒙古自治区赤峰市南部，地处燕山山脉东段北缘，内蒙、辽宁、河北三省区交界处，地处内蒙古高原与松辽平原的过渡地带，属西辽河水系上游，燕山山脉北麓丘陵地带，地势西高东低，宁城县旅游资源丰富，著名的热水温泉、迷人的打虎石水库库区、秀美的福峰山、浩瀚的黑里河林海等等都是旅游爱好者的绝佳去处。近年来，宁城县依托丰厚的自然资源、农业资源、人文资源，大力实施乡村振兴战略，以乡村旅游为载体，打造生态养生游线路，旅游产业发展突飞猛进;规划到2020年使旅游业成为全县新的经济增长极和新型战略支柱产业，成为广大农民群众脱贫致富达小康的重要途径和可靠收入来源。2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布通知，在全国范围开展特色小镇培育工作，提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。10月，住建部《关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》公布了127个第一批特色小镇建设名单。在首批公布特色小镇名单中，赤峰市宁城县八里罕镇便是其中之一。八里罕特色小镇位于八里罕镇的位于宁城县的中西部，坤头河上游，总体地势西北高东南低，境内构成山川交错丘陵起伏的地貌类型。辖区面积374平方公里（含热水开发区三个村），全镇共29个行政村，距首都北京仅400公里、据承德避暑山庄200公里，地理位置得天独厚，驰誉长城内外的休闲旅游胜地萧太后温泉沐浴度假村就在八里罕镇附近。
2.2 指标体系
本文通过构建评价指标体系与评价模型，刻画乡村振兴背景下，研究区域土地利用类型的空间格局与乡村发展类型的产业布局。揭示其分异现状及其发展程度的区域差异性规律。在科学性、完备性和可操作性的原则下，考虑数据的可获得性和可比性，在CNKI相关文献及专家意见的基础上，选取引力因素、区位条件因素、规划因素3个子系统的指标，指標权重的确定采用熵权法，根据各指标的信息载量的大小来确定指标权重，可以消除主观因素带来的偏差。由于各项指标量纲不统一，为消除各指标数量级的差异使其具有可对比性，采用极差标准化对所选指标进行处理，从而得到3个系统的指标及其权重（表1），处理公式参考文献[14-16]，在此不再赘述。
生态廊道是架构各生态源地之间的连接线。基于不同土地覆被类型的景观阻力系数，构建基本的生态阻力面，采用最小累积阻力模型提取生态廊道。最小累积阻力模型早期应用于衡量生物栖息地板块间的隔离程度[18]，后来经过学者的研究和对公式的修改发展成为服务于城市用地扩展、空间重构、居民点适宜性评价的研究方法[19]。最小累积阻力模型公式为：
式中：f反映MCR与变量（Dij×Ri）之间正相关关系;Dij是目标单元从源j到景观单元i的空间距离;Ri表示景观单元i对某种运动的阻力系数。模型通过ArcGis的Spatial Analyst Tools中的cost distance功能实现。
2.4 数据来源于处理
鉴于数据获取的完整性与连续性，本研究样本区间界定为2009-2017年。用于计算乡村发展引力和土地利用总体规划的综合指数的原始数据主要来源于宁城县八里罕镇土地利用变更调查数据库、八里罕镇土地利用总体规划（2009-2020年）、八里罕镇的坡度、高程、土壤类型、植被覆盖度等图件资料，宁城县人口普查数据，宁城县统计年鉴（2002-2016年）和当地公布的国土资源公报等文件资料。保证了研究过程和结果的真实性和准确性。
3 结果与分析
3.1 土地利用转型的总体特征与动态变化
由于近年来城市发展越来越迅速，因此本研究利用Arcgis10.2中转移矩阵功能，分析了赤峰市宁城县八里罕镇2009、2011、2017年三年的土地利用类型变化。由2009年到2011年土地利用类型面积的变化可知，旱地、水浇地、有林地转出方向为村庄与设施农用地。有林地向村庄转出的面积最多，占总转出面积的68.27%，水浇地向设施农用地转出的面积最多，占总转出面积的42.38%。
由表2可以看出2009-2017年村庄、公路用地、建制镇、设施农用地、水浇地均存在一定面积的转入。村庄在2009-2017年转入方向为旱地、其他草地、水浇地、有林地，其中转入面积最大的为有林地，占总转出面积的61.28%;公路用地的转入方向为旱地、内陆滩涂、其他草地、其他林地、设施农用地、水浇地、有林地，其中转入面积最大的是有林地，占总转出面积的54.52%;建制镇、水浇地用地的转入方向全部为有林地;设施农用地转入方向为灌木林地、旱地、裸地、其他草地、水浇地、有林地，其中转出面积最大的是有林地，占总转出面积的44.78%。
在2009-2017年旱地的转出方向有村庄、公路用地、设施农用地，其中转出公路用地的面积最多，占总转入面积的58.65%;其他草地的转出方向有村庄、公路用地、设施农用地，公路用地面积最多，占总转出面积的52.02%;水浇地的转出方向有村庄、公路用地、设施农用地，村庄面积最多，占总转入面积的41.23%;有林地的转出方向最多，包括村庄、公路用地、建制镇、设施农用地、水浇地，其中公路用地面积最多，占总转入面积的54.60%。由此发现：研究区域属于社会经济欠发达的以农业为单一产业主导的小乡镇，正处于基础设施和生活环境逐步完善阶段。随着国家乡村振兴战略的有效实施，八里罕镇依托自身的资源禀赋、区位优势和历史人文等区域特点，正在逐步打造新型农村社区，将美丽乡村建设成为集历史、人文、山水、民俗为一体的，以宜游、宜居、宜购、宜业的特色小镇。乡村振兴与乡村社会经济发展的过程中生产要素的流动以及行为主体的响应，都会带来地域空间结构和土地利用类型的变化，由此在编制乡村空间规划时应充分考虑乡村振兴政策背景。
3.2 乡镇土地利用总体规划现状分析
土地利用总体规划是中观尺度上的用途主导的控制性规划，为合理利用各类用地，在战略指导思想、规划指标的数量和结构、用途分区及用途管制等方面具有固定性、指令性和权威性。宁城县八里罕镇土地利用总体规划（2009-2020年）中，首先建立了土地用途管制制度，为合理利用每一块土地提供规划和依据，落实了土地利用总体规划对土地管理的整体控制作用。采用科学方法预测未来八里罕镇各类建设用地规模，为规划修编制定科学的建设用地供给指标，同时控制建设用地增量，做到既保证经济发展又切实保护耕地。优化城镇村建设用地布局，明确区域功能定位、产业特色、因地制宜，发挥各自优势，统筹协调区域经济社会发展，促进重大基础设施建设、生产力布局和生态建设。
对宁城县八里罕镇土地利用总体规划（2009-2020年）进行现状分析发现，规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足，对未来土地利用趋势变化前瞻性不够。八里罕镇相继实施了生态退耕、推进西部大开发、加快城镇化和农牧业产业化进程、推进社会主义新农村牧区建设等一系列政策，经济社会持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，而规划不能更好地服务这些土地利用政策和形势变化，缺乏适应性。对规划期间正常建设用地需求预见性分析不够全面由于建设用地实际需求与规划布局的错位，局部建设用地紧张的矛盾仍比较突出，与社会经济发展所需求的提供全面的土地保障有一定的距离。出现了与社会经济发展不相适应的矛盾，制约了规划作用的充分发挥。
3.3 乡镇空间规划编制思路
由于城乡之间发展不平衡，形成了长期以来资源要素从乡村向城市的单一流向，导致一些地区出现农村空心化、农业边缘化、农民老龄化的“新三农”问题，然而实施乡村振兴战略的目的就是解决乡村衰退等问题。乡村振兴与乡村经济发展过程中必然需要乡镇空间规划这样纲领性、统筹性的战略指导。两者相辅相成空间规划本质上是对国土空间利用、行业政策协调和政府治理过程进行超前性的调配和安排，可以理解为国土空间格局的综合优化[20]。依据国土空间规划实施空间用途管制制度，应在县、乡两级绘制大比例尺规划图，才能把各类規划用途，落实到具体的空间区位即宗地上，成为实施空间用途管制的主要依据。乡村空间规划就是结合区域的自然资源、经济社会发展状况、土地利用类型特征、国家政策导向等基础条件，围绕乡村发展产业类型和土地利用格局优化战略目标，加强资源保护和空间管制制度，进一步提升乡村的资源配置和土地利用效率，从而改善乡村人居环境，健全基础设施和基本公共服务设施。规划的主要任务有，通过指标模型分析区域自身特点，明确经济发展方式与产业发展类型，提出近远期社会发展和土地利用的总体战略与目标;划定空间主体功能区，对建设用地空间、农业用地空间和生态用地空间进行开发强度管控及控制红线精准落地;对全镇土地利用结构、空间布局与主要用地规模进行安排，统筹土地资源配置。
3.3.1 乡村发展类型的预测分析
通过对八里罕镇所辖的29个村庄的2008-2016年土地利用情况与资源特点分析得出一下结果。以农业为主导的主要有八家岱村、东北梁村、王家营子村等，主要的分析指標为耕地面积和人均耕地面积。耕地面积的大小可以说明村庄农业发展的潜力大小，均耕地面积的多少可以反映出村庄耕地的利用状况，耕地面积大，人均耕地面积小的村庄可能存在的耕地利用问题是耕地开发方式粗狂，不集约;反之则说明耕地利用较为合理，对于耕地的开发方式也比较先进，起到了物尽其用的效果。整体来看，2009-2017年间的牧草地面积有增加的趋势，这是由于八里罕镇近年来立足基础条件和资源优势，积极推动乡镇的奶牛养殖业，落实了退耕还草的政策，鼓励村民种植牧草，这一系列的政策均使得八里罕的牧草地有了显著增加。另外通过对八里罕镇29个村庄的人均草地分析可以发现牧草面积最大的村庄人均面积也大，这也进一步说明了八里罕镇积极推动牧业发展有了显著的效果。生态用地主要体现在对灌木林地与林地的建设。分析可知北场子村生态用地面积最大，其次是南场子村。这说明这两个是八里罕镇主要的生态保护地区。八里罕镇所辖村庄与建制镇分布较为分散，整体呈带状走向分布，村庄与建制镇以八里罕村为中心依次向外扩散，村庄与建制镇从西向东呈现出依次减少的分布趋势。这与八里罕村是整个八里罕镇的文化交流中心相呼应。
对乡村发展引力进行综合评价与最小阻力模型分析发现，八里罕镇生态廊道主要有五条：分别为以生态为主的生态廊道，以牧业为主的畜牧养殖廊道，以风景名胜为主的旅游廊道，以耕地为主的农业廊道和以文化基础设施为主的中心村廊道。得出八里罕镇乡村发展引力主要有农业资源引力、牧业资源引力、生态资源引力，旅游资源引力;乡村发展类型主要有农业主导型、牧业主导型、旅游业主导型、生态主导型和均衡发展型[21，22]。
3.3.2 乡村空间布局与管控体系
国土规划侧重国土资源综合开发、利用和保护的空间安排，旨在提高经济发展和社会福利水平;空间规划侧重空间均衡，旨在影响公共部门的空间活动，形成一个更合理的地域组织，实现可持续发展目标[23]。生态空间、农业空间和城镇空间的研究是国土空间规划与管理的基础工作，在编制乡镇空间规划中应将《国民经济与社会发展规划》《土地利用总体规划》《城乡总体规划》等多方位规划综合起来，在更大区域、更高站位研判自身的发展，严格划定永久基本农田红线、生态保护红线与城市开发边界，明确设定空间规划的“三条”底线[20]。
对于农业空间，连片的耕地是农业生产的关键，大面积的连片耕地可进行机械化农业生产，实现大规模农业机械化运作，减少农业生产投入，提升农业生产产出，最大限度提高土地经济效益，需要保护这种天然的生产力，公共基础设施等建设用地要在充分尊重乡村和区域历史特征的基础上进行规划和建设，乡镇空间规划是其最有力的法律保障。对于城市空间，随着建制镇社会经济的不断发展，当下乡镇建筑风貌存在着布局混乱、结构简陋呆板等问题，规划中应运用灵活的设计布局、本地的建筑风格、传统的形式图案、绿树掩映的理念思维做出和谐统一、美丽而有特色的生态小镇。对于乡镇中工矿厂房、农业大棚、荷塘沟渠、树木果园等农村产业用地进行统一部署系统管理。对于生态空间，可定义为除农业空间与城市空间以外的所用空间，构建三类空间无缝对接体系，保持总量不变的占补平衡增减挂钩机制。在农业空间不能动的前提下，保障在不断城镇化进程中建设乡村占用多少生态空间就要补充多少绿地面积。
在不同发展类型的乡村内开展不同的用地政策。在农业发展主导型乡村中，通过开展农用地整治与整合，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大规模建设高标准集中连片的基本农田，便于实现农业的规模经营，并建立相应的农业生产基地。在牧业发展主导型乡村中，通过建设人工草场和畜牧饲养基地，提高牧民养殖规模与收入。在旅游业发展主导型乡村中，旅游资源丰富，有较大的发展空间，从而加大对旅游业基础和配套设施的投资力度，刺激旅游消费，促进旅游收入的增加[24-27]。
4 结论与讨论
4.1 讨论
乡村振兴背景下，国家在产业、生态、社会、文化等方面建设了很多乡村项目，但是很多项目之间缺乏协调，然而作为中长期高位统筹的战略性规划，空间规划可以促进空间资源在各部门、行业间优化配置[28]，通过乡镇空间规划指导，在多规合一的基础上，把这些项目统一起来，从而减少冲突，进行复合利用，同时建设得更具有乡土特色，最大价值地发挥建设项目的综合项目。在坚持底线思维的前提下，从数量指标分配和土地空间分配两方面着手，统筹农村牧区山、水、林、田、湖、路、村、房建设，改善农村人居和生态环境，增强乡村可持续发展能力，依托现有山水脉络等独特风光，让生活融入大自然;让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。
在乡村振兴背景下，很多欠发达的小乡镇区域城市化进程正处于起步阶段，乡镇空间规划是其合理发展、调控空间资源的重要手段;从空间层次、规划内容和行政管理三个方面，理顺各类规划之间的关系，将各部门、各利益相关方都认可的不可建设空间边界划定出来，并将其以法定形式控制起来，任何部门都不能突破这一边界，绘制一张不可建设用地边界刚性约束的蓝图，而不是绘制建设用地蓝图[29]，将对未来城乡统一发展具有重要意义。
4.2 结论
乡镇空间规划的编制中，经过乡村发展类型的预测和乡村空间布局与管控，在乡村振兴战略部署下对乡村土地利用结构进行整体优化，使各种乡村用地类型维持在较高的稳定性上。做好乡镇空间规划，有利于理清乡村发展方向与思路，明确乡村振兴各项任务优先有序保障土地供应能够满足当地社会经济发展的长远需求，对城镇、农业和生态空间统筹布局，对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源进行合理安排，将空间规划反作用于振兴乡村建设中来。宁城市八里罕镇自然资源丰富、区位条件优越，同时具有一系列对乡村振兴具有助理作用的相关政策，科学做好八里罕乡镇空间规划将为乡村振兴指明未来发展方向。
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