曹阳 李景平 冯亮
摘 要：基层领导干部作为维系国家与乡村紧密关系的重要力量，肩负着巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重任，需积极发挥政策执行力、实践领导力和组织动员力，因此激励基层领导干部敢担当善作为成为乡村治理现代化动态规定下乡村治理常提常新之议题。文章以马克思主义为研究视角，寻根溯源，找准基层领导干部激励问题症结;以基层领导干部个人发展与乡村振兴战略相融为根本路向，理性审视干部激励诉求，提出了“一个中心、两面兼顾、三维施策”的激励之策。
关键词：乡村振兴;基层领导干部;马克思主义;激励困境
中图分类号：D262.3;D422.6文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2021）03 - 0122 - 07
乡镇基层领导干部作为链接国家政府与乡村社会的重要力量，在乡村振兴战略实施中代表着党和国家乡村治理形象和权威，成为乡村治理的政策执行者、实践领导者及组织动员者，是实现乡村振兴战略的“中坚力量”和干部队伍构成的“中坚成员”[1]，但在基层领导干部中一定程度地存在着“为官不为”现象，这种“为官不为”等实然问题与基层领导干部的应然要求严重背离，成为“后扶贫时代”巩固和发展既有脱贫成果、实现乡村振兴战略的重大问题。马克思主义激励理论为此提供了可靠的价值引导与方法指南。基层领导干部激励问题源自乡村发展不断变化的客观要求与基层领导干部个人发展需要之间存在的深层次矛盾，这意味着新时代乡村振兴实现过程中这一问题必将成为乡村发展的常设议题，需要理论界与实践界持续努力。基于此，在系统梳理马克思主义激励理论的基础上，以促进基层领导干部个人发展与乡村振兴战略要求相融合为根本路向，客观审视基层领导干部激励诉求，提出“一个中心、两面兼顾、三维施策”的激励之策。这一努力不仅有助于构建与丰富中国政治学关于干部激励的话语体系，牢固树立马克思主义理论在激励领域的指导地位，同时对稳定符合中国乡土逻辑的干部激励体系、推进乡村治理现代化进程均裨益良多。
一、基层领导干部激励议题出场的理论依据
马克思指出，“在社会历史领域内进行活动的，是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人;任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的。”[2]满足人的目的与需要成为提升其参与社会活动意愿的着力点，这也是激励的基本条件[3]。“激励合乎人的需要”成为马克思主义激励理论的行动范式。
（一）马克思主义激励理论的研究基点
围绕“激励合乎人的需要”的行动范式，马克思主义激励理论首先对人的需要的构成与发展进行了集中论述。一是关于激励的出场。马克思主义将人的需要进行层分，揭示出寻求生活资料得以生存是人类最基本的需要，是社会生产活动发生的内在动力。这是激励活动出场的前奏与前提。二是关于激励的必要与价值。马克思主义认为，“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做”[4]。三是关于激励活动的发展。马克思主义通过分析现实的人在满足其需要过程中的受动性与能动性，揭示人类激励活动的发展方向，即激励的目的是依据人的受动性激发能动性，从而满足人的发展需要。马克思主义通过揭示人的发展需要是推动扩大再生产的内在动力，将人类激励活动设计规定为促进人的受动性与能动性的辩证统一的过程。然而，社会生产在满足人现实需要的同时又为其发展提供着新的物质条件，人的需要的满足过程充满着人的能动性与受动性辩证统一的矛盾运动关系。需要注意的是，马克思主义认为，这种受动性不是消极的无能为力，而是人类活动满足自身需要的条件。四是关于激励对策的长效性。人的需要发展与社会形态更替的互动关系为长效激励指明了方向。马克思主義通过将人的需要与社会生产相联系，为人的自由而全面发展的终极需要与由社会生产发展决定的社会形态更替的共产主义终极形态提供基础，提出长效激励要将满足人的旧需要和开发或激发人的新需要相统一。总之，马克思主义激励理论是围绕人的需要展开的，这一需要包括维持基本生存的物质需要、满足发展的精神需要及未来实现全面而自由发展的需要。人的需要规定了人类激励的全部内容、性质、目标及发展方向，规定了人类激励活动发展三阶段。在社会形态进入共产主义社会之前，人的需要的满足因社会生产发展的局限具有相对性和有限性，必须受到开发和引导，使需要合规律，进而达到绝对自由的自觉性境界，这是人类激励活动的终极使命和最高价值。
（二）人类激励制度设计应把握的基本原则
对激励核心要务和发展规律的揭示与梳理，最终落脚于具体激励活动之中，激励制度成为活动的基本遵循。依据激励活动发展规律，设计好激励制度的基本原则，保证激励活动达到合规律性与合目的性相统一。马克思主义激励理论认为，激励制度作为调适人们社会交往活动的举措，必须满足人的需要与社会发展双层旨意。这决定了激励制度设计必须赋予制度以“品性”，有利于社会发展规律规定下的现实要求与个人需要发展规律规定下的主观诉求通过博弈实现共赢。
第一，以人的自由而全面发展这一终极需要凝聚激励制度合力。马克思主义认为，“激励是人为满足需要而进行的方式选择，激励所释放的能量能使人达到‘全面地发展自己的一切能力的目的。”[5]西方激励理论建立在组织行为学和经济学基础之上，是以激励结果或激励绩效为导向的，对人的需要规定的激励需求也陷入了以发展经济为终极目的的激励物化困境，这虽然具有一定的解决激励现实问题的能力，但却因忽略了人是社会存在的前提而丧失“以人为本”的激励价值，缺乏激励定力。马克思主义对人的局限性或受动性的阐释始终是以人自由而全面发展为终极目标，认为受动性归根结底是人能动性发挥的条件，蕴藏着人的能动性的所有空间。因此，对激励的设计必须始终坚持以“人的需要”为中心，以推进人的全面而自由发展为目标，尊重根本的激励需求。
第二，均衡物质激励与精神激励的发展。人的需要的多样性构成决定了作为满足其需要的激励制度必须兼具物质与精神双重作用。马克思和恩格斯指出，“愿望是由激情或思虑来决定的。而直接决定激情或思虑的杠杆是各式各样的。有的可能是外界的事物，有的可能是精神方面的动机，如功名心”[6]。马克思主义中国化激励思想在强调物质激励基础作用的同时，重视以精神激励保障激励活动的长效性和灵活性。邓小平认为，“革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”[7]
第三，注重以外化激励手段赢得活动的内化动力。将符合人实现全面自由发展的个人激励通过国家激励法律制度形式确立，不仅有利于个人激励得到合法性保障，而且有利于形成全社会激励合力。激励制度是促成个人发展需要与国家发展利益高度共融的重要举措。毛泽东对这一思想进行了继承，将发展人的需要作为保证激励长效的前提，认为以单纯满足人的旧需要为内容和目标的激励活动所产生的激励效能是短促且乏力的，只有通过激励手段不断发展和开发符合人自由全面发展规律的新需要，才能产生恒定持久的激励力量，强调“绝不可只看到眼前的片面的福利而忘记了工人阶级的远大利益”[8]。这种新需要正是国家意志与人的内在需求的高度融合，是国家利益与个人利益的高度统一，而这种融合的持久需要通过体现国家意志的激励制度进行推进与维护。
马克思主义激励理论是以关注和发展人的需要为前提和基础的理论，其激励过程实质是满足人类旧需要与发展人类新需要相统一的活动，其提倡的激励活动虽以人的发展需要为发生前提，但一旦发生，又具有引导和开发人类发展新需要的使命与价值。它以实现人的自由而全面发展为落脚点，以发展社会生产力为根本方式，将一切有利于实现这一终极目标的激励方式聚合起来，且具有强大的时空优势，为理性审思乡村振兴过程中基层领导干部的激励提供了符合社会运行客观规律与中国乡土逻辑的方法论，指导着激励制度的设计与建构。乡村振兴背景下基层领导干部激励是新老问题交替的叠加呈现，剖析其发生机理，必须坚持历史与现实相统一，将问题根植于乡村百年建设全过程，制定符合基层干部发展需要和乡村振兴战略安排的方案。
二、基层领导干部激励问题的本质透视
在马克思主义激励理论指导下，基层领导干部激励问题的本质回归到“基层领导干部个人需要缘何无法满足”上，而乡村发展的特殊空间与要求成为决定其发展的物质条件。具体讲，“离开‘自利性，地方政府‘自主性发挥便失去激励”[9]。“自利性”治理逻辑规定着基层领导干部“自主性”行动的内在需要，这一需要与乡村基层领导干部所获激励供给之间的“沟壑”是产生基层领导干部激励问题的主要原因。
（一）干部有限的工作精力与“无限”的乡村治理事务之间存在矛盾
乡村基层领导干部承担着驻村与单位部门常规工作双向任务，与同级别干部或非驻村公务员相比，他们的工作量显然较重，加上在基层治理中不同程度地存在形式主义倾向，增加了他们的工作压力，消耗了他们有限的工作精力，造成乡村振兴工作多停留于“文山会海”等形式，而无法落实于具体实践。“基层治理中的形式主义是一种片面追求形式与表象、忽视内容与实质的唯心主义世界观和方法论”[10]。虽然习近平总书记在2019年专门作出指示，要求切实解决基层治理的形式主义问题，并且中央明确将2019年定为“基层减负年”[11]，但乡村振兴过程中一定程度上还是存在“以形式主义反形式主义”的治理痼疾，这一痼疾不仅占据着基层领导干部本应推进乡村振兴的工作精力，而且还消解着其未来蓄能的可能。
有学者将造成形式主义的原因归结于干部思想认识方面，认为基层干部担当意识、责任意识、理想信念等方面的缺失是导致基层治理出现形式主义的原因。“行政发包制”为改善传统威权主义政治体制下地方政府消极无为状态作用明显，有效激发了地方政府及干部治理“自主性”，但地方政府及干部政治竞争内在需要使这一体制在多层级政府体制下演变为“层层加码”的政治现象，成为影响地方治理绩效的“双刃剑”[12]。作为中国政府最低层级，乡镇政府是政府治理责任的“终极承担者”。基层领导干部为了赢得晋升，必须“负重前行”，设法超额完成治理任务，从而疲于应付上级，无暇顾及乡村振兴本职工作。与此同时，中央虽给予地方政府很大的行政裁量权，但因基层监督机制不完善，加上监督成本过大，县级政府未向承担乡村振兴实际工作的乡镇政府下放足够治理权力，造成乡村治理活动的机械化，形成引发形式主义的又一客观原因。这样的政治体制造成了乡镇基层领导干部治理“自主性”与晋升“自利性”之间的行动矛盾，而作为纾解“层层加码”引发的基层治理压力的权责清单制度、协商民主制度，在乡村振兴过程中又未能及时得到统一规定和设置，进一步加剧了基层领导干部的职业风险和工作压力，致使基层领导干部蓄能失败，治理“自主性”被不断弱化。
（二）干部治理能力与乡村治理现代化要求不相适应
城镇化发展重塑了乡村治理样态，乡村振兴战略集中体现了重塑要求。乡村治理目标由解决温饱到谋求发展，再向追求乡村振兴、实现现代化，以及实现农民美好生活需要的治理目標转变，要求基层领导干部乡村治理能力不断现代化，当好乡村振兴的“领头羊”。现实中，基层领导干部却因能力储存、更新及补给不足，表现出乡村治理现代化能力整体较弱，长期“不能为”催生着“不想为”行为意向。
基层领导干部乡村治理能力的不足体现在三个方面：一是能力储存不足，即基层领导干部因基层治理实践时间投入不足、培训机会短缺等原因，在解读乡村振兴政策、体悟乡村文化、洞察乡村民情及深入农户调查研究等方面表现出能力不足。地方领导干部在认知与偏好上存在差异，而且经常在上级下达的任务不完全清晰的情况下进行决策（上级政策或指示往往模糊宽泛），严重影响了领导干部的战略能动性。二是能力更新不及时，表现为推进乡村振兴战略过程中能力相对不足。改革开放以来，城镇化推进和发展对中国乡村治理方式、权力构成、治理主体等方面影响巨大，对乡村治理能力和水平提出了更高要求。与此同时，随着城镇化的发展，农村治理精英不断外流又造成乡村治理不畅和村庄公共性消解，这些客观条件加剧了基层领导干部乡村治理的风险。三是能力补给不足，表现为乡村振兴进程中乡村基层领导干部队伍更新滞后，导致基层领导干部队伍能力发展整体不足。当前，在乡村振兴过程中能独当一面、应对复杂情况的干部中不乏临退休老同志，他们从20世纪90年代起就扎根于乡村，在推动国家农村政策落实的过程中锻炼了乡村治理能力，但由于基层领导干部流动性不足，这批老干部成为乡村振兴队伍的重要力量;年轻干部因为接受专业培训机会少、治理实践有限等客观原因，无法及时补给老干部队伍退休潮带来的乡村治理能力缺口。学者贺雪峰将这一现象称为基层领导干部的再生产危机，其实质是队伍治理能力补给的严重缺失，引起基层领导干部治理能力与治理现代化发展要求之间的矛盾。
（三）干部个人价值与乡村振兴的社会价值缺乏共融
人生价值由社会价值与个人价值构成，指引着人的社会活动。其中，个人价值的实现必须以社会价值为基础，但社会价值也必须为个人实现发展提供相应的社会保障。基层领导干部在乡村振兴战略实施中的治理价值和作用集中反映着其作为政治人的乡村振兴社会价值，而其个人价值则由在此过程中所获的生存保障、发展机遇等构成。改革开放以来，乡镇基层领导干部因在中国政治体系中的特殊权力地位而拥有不同程度的政治裁量权，[13]这一权力决定了乡镇干部在乡村振兴过程中是解决农村基层矛盾的主要力量，起着自上而下的政策解读与落实，以及自下而上的民意诉求转达与矛盾化解的重要作用，对中央发展战略的落实具有极高的治理价值，且不可替代，但基层领导干部所获的职业发展前景、薪资待遇等个人价值却并未得到良好保障。
基层领导干部在乡村振兴战略实践中表现出多层面社会价值。从微观层面讲，基层领导干部通过自身多年基层群众工作实践建立起来的干群信任、本土化的社会关系资本，以及较强的村务工作能力为乡村振兴过程中信访维稳、低保优抚、精准扶贫、农村财务管理、农村技术服务、农村水利建设等具体工作提供了重要保障。从中观层面讲，当前中国扶贫工作开始进入“后扶贫时代”，巩固精准扶贫成果、衔接好乡村扶贫与乡村振兴这一乡村治理的微观政策与宏观战略环节是中国基层治理的头等大事。在此过程中，基层领导干部代表党和国家向农村基层持续供给组织力、领导力。纵观中国国家发展与变迁历史，尤其是改革开放史，党中央始终将乡村治理置于中国发展的战略高度，在不同时期各有侧重。基层领导干部在土地改革、农业税收缴与取消、计划生育、精准扶贫等乡村发展重大决策实现中作用突出，这些政策的落实不仅为乡村振兴与发展提供了物质、制度、政治等多方位保障，更为中国工业化、城镇化和现代化积累了必要的“三农”资本。
实际上，以上述社会价值实现为基础的乡村基层领导干部个人价值并未得到良好保障，致使这一群体在乡村治理实践的外在激励稍显不足。公务员晋升机制是保障基层领导干部职业发展和薪资收入的关键性机制，基层领导干部晋升遭遇“天花板”，致使薪酬、职业发展等个人价值实现受阻。2013年《人民日报》在调查基层干部真实生活状态时，发现有70%的群众普遍认同基层干部晋升空间狭小，而有90%的基层干部对此持明确认同态度。职务职级工资是影响公务员薪酬水平的关键指标，由于基层公务员晋升空间狭小，基层领导干部薪酬水平普遍较低。2019年国家颁布的《公务员职务与职级并行规定》旨在改善这一困境，激励基层干部担当作为，但这一制度在实施过程中因乡镇政府本身职数设置、职级工资所占薪酬比重、基层干部身份限制等現实问题，未达到预期效果。在此背景下，基层领导干部的职业发展与个人生存水平存在不平等、不合理的问题，个人价值缺乏有效保障。
三、基层领导干部激励困境的突围
“需要是激励的基础和前提，把握人的需要才能使激励发挥最大效果。”[14]这给予我们很好的启示：解决基层领导干部激励困境，关键在于以实现基层领导干部个人自由而全面发展的终极发展需要为激励目标，激发与乡村振兴战略要求相融合的个人发展新需要。为此，应制定“一个中心、两面兼顾、三维施策”的激励方案，即以乡村振兴战略实现为行动中心，在行动过程中兼顾干部个人发展与乡村发展两个方面，通过蓄养干部治理精力、培养干部治理能力及提升干部治理价值等“三维”策略，打破基层领导干部的激励困境。
（一）根治基层形式主义痼疾，蓄养干部治理精力
第一，建立乡村振兴权责清单制度，明确和规范县乡两级政府在乡村振兴过程中的权力与责任，改善乡村治理行政层级间权责不对称现状，改革“行政包干”的传统政治体制。权力与责任作为政治运行过程中对等的一组政治范畴，实现权力控制、权利与责任平衡分配是调动政治主体治理积极性的政治保障，科学完善的权责清单制度也是清晰绩效目标的制度之选。中国的乡村地区是对选择性政策执行进行考察的一个主要场所，因为中国的乡村干部拥有相对宽泛的权责，而相对宽泛成为层级政府及干部之间责任推诿与下移“合法化”的理由，因此合理量化乡村干部治理权力与治理责任尤为重要[15]。改革开放以来，随着中央赋权增能改革的推进，各级地方政府拥有了财政、人事等多方面“自主”治理权与裁量权。制定统一的乡村振兴权责清单制度，可从中央层面推动县级政府向乡镇政府赋权增能的基层政治改革着手，保障乡镇政府及其党政干部乡村治理的所需治理权，平衡乡村振兴进程中的权力与责任，调动基层领导干部的治理积极性。
第二，完善乡镇政府与村民委员会自治组织的监督机制，防止随“权力下放”引发的乡村治理无序与治理腐败问题发生，保证“权为民所用、利为民所谋”。党的十八大以来，党和国家监督体系随着纪委监委“合署办公”的实现而有了很大完善，但大量乡村微腐败犯罪事实证明，村镇监督机制的建设仍旧薄弱，所以完善以乡镇党委为领导，乡镇政府、纪委监委及村民自治委员会为监督主体的村级监督体系是保障权力下放的又一制度要点。
第三，积极推进乡村协商民主制度建设。乡村协商民主制度是村民民主监督与乡村治理现代化的生长点，通过乡村协商民主制度建设，提升村民民主参与和决策意志，凝聚村民监督合力与治理智慧是防范治理风险的有效举措。
总之，根治乡村振兴进程中的形式主义痼疾，关键在于批判继承中国传统政治“行政包干”体制，将“层层加码”的压力型政治体制转向“权责明晰”的合作型政治体制，防止乡村振兴体制陷入“一放就乱，一收就死”的两难局面，改善基层政府“上面千条线，下面一根针”的工作环境，以此激发和引导基层领导干部担当作为。
（二）完善乡村振兴人才培育机制，提升干部工作能力
第一，完善基层领导干部“驻村”岗位培训常态化机制，为基层领导干部能担当善作为“固能”。作为乡村振兴行政领导和实践组织人才，基层领导干部不仅需要具备领导干部一般性领导力与组织力，更需具备乡村文化素养、乡村振兴服务意识、乡村振兴信念、乡村治理现代化技能等，基层领导干部培训制度化建设可规范基层领导干部培训，确保培训的连续性和有效性。
第二，完善基层领导干部选拔聘用机制，为激发基层领导干部工作热情“蓄能”。促进基层领导干部“能上能下”，加快乡村振兴人才交流，激活中国乡村行政人才系统。同时，“能上能下”的选拔聘用机制也可激发基层领导干部增加职业竞争意识，促进全面发展。
第三，构建基层领导干部“再生产”机制，为基层领导干部提升工作能力“输能”。这一举措也是从乡村振兴长远着眼，防止乡村振兴陷入行政人才危机的战略之举。中国改革开放以来的农村改革实践催生了一批具备乡土本领的基层领导干部，其中大部分成长为乡村振兴工作的主力军，改革开放初期成长起来的基层领导干部在乡村振兴过程中必然会迎来退休潮，因而亟须构建一套基层领导干部生产机制，筹划好基层领导干部的缺口补给工作。
第四，增强乡村振兴人才培育机制联动性，为基层领导干部提升工作能力“借能”。乡村振兴作为系统工程，每一环节建设所需人才的不足与匮乏都会影响乡村振兴工作推进，而乡村人口空心化和乡村社会边缘化使得乡村治理所需的人力资源极度匮乏，基层领导干部政策执行“借能”受阻，因此重视乡村人才政策的制定与实施可为基层领导干部提供强大的社会支持[16]。
总之，乡村振兴战略的具体设计必须考虑基层领导干部群体的个人发展，而不是片面强调“集体主义”，将基层领导干部个人发展微型蓝图嵌入乡村振兴战略宏伟蓝图之中，这才是基层领导干部激励机制取得长效的重要举措。
（三）完善乡镇干部晋升机制，回应干部个人价值诉求
第一，建立和完善公务员职务与职级并行的制度机制，为基层领导干部晋升提供良好的政治环境。例如，依据乡村振兴战略规划与乡村振兴权责清单，将基层领导干部绩效考核指标具体化、实际化，为其晋升提供现实依据。
第二，以职务与职级并行制度为契机，继续推进基层公务员管理体制改革，为职务与职级并行制度实现提供制度支持。重点将人事制度、工资管理制度等进一步完善，形成激励合力，提升职级工资在公务员工资中的比例，切实改善基层领导干部薪酬水平。
第三，处理好基层领导干部“提拔”与“晋升”两条发展通道。重点处理好两条通道给予基层领导干部社会声望方面的关系，因为政府官员在政府体制内晋升主要依赖自身的政绩，以及由政绩衍生出的声望，所以官员的晋升也就意味着政府官员的工作能力得到体制内上级组织的认可，并在社会居民中赢得一定的声望，这事实上给政府官员带来了极大的精神激励[17]。
总之，精神激励是以增强人们的归属感、集体荣誉感和精神动力为目的，这一目的的实现必须以物质激励为前提和基础。作为改善薪酬水平和增强职业荣誉感的中介，基层领导干部晋升机制可成为均衡两大激励的制度安排。
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Research on Incentive of Grassroots Cadres under the Background of Rural Revitalization
Cao Yang，Li Jingping，Feng Liang
（Xian Jiaotong University，Xian 710049，Shanxi，China）
Abstract：As a human resource that maintains the close relationship between the country and the countryside，grassroots Party and government cadres are responsible for consolidating the results of the targeted poverty alleviation and realizing the strategy of rural revitalization. They need to actively exert policy execution，practical leadership and organizational mobilization. Therefore，encouraging grassroots cadres to dare to take good deeds has become a new topic in rural governance under the dynamic regulations of rural governance modernization. Taking Marxism as the research perspective，tracing the root cause，finding out the crux of grassroots cadres motivation problems，taking the combination of personal development of grassroots cadres and the strategy of rural revitalization as the fundamental direction，rationally reviewing the cadre motivation demands，and putting forward the significant incentive policy of“one center，two sides，three-dimensional strategy”.
Key words：rural revitalization;grassroots cadres motivation problem;Marxism;incentive dilemma
責任编辑：李祖杰
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