李宇遐 刘永君
摘要：乡村的主要功能之一是守护和营造农村的生态环境。加强农村生态环境治理体系和治理能力现代化建设、实现生态宜居美丽乡村战略目标的关键在于严明政府生态环境保护责任制度。本文在研究政府生态责任发展历史逻辑的基础上，将严明政府生态环境保护责任置于中国生态文明建设的伟大事业中，剖析了乡村振兴中政府生态环境保护责任制度存在的问题，着重探索了乡村振兴中严明政府生态责任的体系建构：首先，要强化底线思维：发展绿色农业、保证农业生态安全、推动农业生态生产力发展;其次，要树立生态文明信仰、明晰各级地方政府保护生态环境责任;最后，加强生态保护责任追究制与激励体制建设，实现地方政府及其工作人员的权利与责任统一、发挥人民群众的监督作用、压实乡村振兴中政府的生态责任。
关键词：乡村振兴;严明政府生态环境保护责任;历史逻辑;体系建构
中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2021）01-0173-07
DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.029
The historical logic and realization path of the government"s responsibility for ecological
protection
Li Yuxia ，Liu Yongjun
（Binzhou Medical University，Yantai Shandong 264003， China）
Abstract：One of the main functions of the village is to protect the rural ecological environment. Strictly clarifying the government"s ecological environmental protection responsibility system is an important starting point for strengthening the modernization of the rural ecological environment governance system and governance capabilities， and achieving the strategic goal of ecologically livable and beautiful rural areas. Based on the historical logic of the development of government ecological responsibility， this paper puts the strict government"s ecological environmental protection responsibility in the great cause of China"s ecological civilization construction， and analyzes the main problems and their roots of the government"s ecological environmental protection responsibility system in rural revitalization. Explored the realization path of strict government ecological responsibility in rural revitalization：
first， we must strengthen bottom line thinking， develop green agriculture， ensure agricultural ecological security， and promote the development of agricultural ecological productivity; secondly， we must establish ecological civilization beliefs and clarify the ecological environment of local governments at all levels Responsibility for protection; Finally， strengthen the accountability and incentive system for ecological protection， realize the unity of the rights and responsibilities of local governments and their staff， give play to the supervision role of the people， and consolidate the ecological responsibilities of the government in rural revitalization.
Key words：Rural revitalization; Strict government responsibility for ecological protection; Historical logic; Realization path
為了改变我国生态环境污染，生态系统脆弱，生态安全风险高的现实状况，十九大明确要求加快生态文明体制改革和总体设计，十九届四中全会提出严明生态环境保护责任制度，这是推动生态文明建设的重要举措。乡村振兴中推动农村生态文明建设的重要抓手是加强政府生态环境保护责任。
1 严明政府生态环境保护责任制度的
历史演进
政府生态环境保护责任制度建设，经历了比较长的发展时期，现已形成基本制度体系。2005年，国务院为了落实科学发展观、推动生态文明发展，通过了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出建立政府主管部门领导的生态环境保护责任人制度，并在严格考核的基础上实行问责制。2010年，福建省、云南省、广西壮族自治区相继颁布了生态环境保护责任相关制度并在实践中推行。2013年，十八届三中全会提出建立系统的生态文明制度和生态责任终身追究制度。2015年8月，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》对县级以上党委和政府部门领导干部生态责任做出了明确规定，在权力和责任统一基础上，把干部在任期间的环境保护和生态效益作为提拔任用考核标准，做到“权责一致，终身追究”。2016年7月，实施《中国共产党问责条例》，为党的责任制度建设提供了制度保障，把失责必问、问责必严变成常态化管理;2016年12月，《“十三五”生态环境保护规划》，把生态环境保护责任由省、市推广到县级政府部门，并对各自的生态环境保护责任做出了明确划分;2018年，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，建立制度建设，强化各级政府生态环境保护责任意识，使政府成为农民经济利益和生态利益的忠实维护者。
乡村振兴中政府生态责任建设也在稳步推进，2018年乡村生态文明发展战略重点是建设美丽乡村，着力点生态宜居的目标和任务是“2020年农村人居环境明显改善，美丽宜居乡村建设扎实推进，农村生态环境明显好转，农业生态服务能力进一步提高。……2035年，农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现。……2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”[1]，严明政府生态环境保护责任要抓“农村环境监管能力建设，落实县乡两级农村环境保护主体责任”[1]，用健全的生态文明责任制度推动乡村生态文明建设伟大战略目标的实现。把严明政府生态责任由省、市、县推及到乡级政府，由此展开政府生态责任全面化、系统化建设新局面。
通过以上梳理，可以看出严明政府生态环境保护责任制度政策的出台环环相扣、层层推进，从领导干部生态环境保护考核制度、离任后自然资源审计制度、生态环境损害终身追责制等方面都做了制度约束，推动了生态文明建设的历史进程。但是，生态环境保护责任制度系统化和基层政府生态环境保护责任具体化实施有待于进一步加强和完善，落实地方各级政府生态环境保护责任制度执行力任务仍然艰巨。
2 乡村振兴中严明政府生态环境保护
责任制度存在的问题剖析
2.1 在绿色农业发展中，部分地方政府不作
为或者是少作为
乡村振兴产业兴旺的目标是实现绿色发展。但是，由于受经济利益影响，农民发展绿色农业动力不足，主要根源是农业、农村经济发展和生态环境之间矛盾突出。目前，受农业发展大环境和市场经济影响，农民往往会遇到比较现实的问题是发展绿色农业不能得到相应的经济效益。农业生产中过量使用化肥和农药的巨大危害农民心知肚明，但是，由于以往农业生产中大量使用化肥降低了土地肥力，继续使用化肥才能保持或者提高产量。大量使用农药使农业害虫增强了抗药性，如果不能做到应时应节精准保持或者加大农药喷洒量，会严重影响农产品外观质量和产量，降低农民经济效益。理论上讲绿色产品会受到消费者欢迎，但结果往往事与愿违。究其原因有四：一是有些地方政府部门对引导绿色农业发展缺乏可行性政策，绿色农产品检测机制不健全不普遍;二是市场经济发展大潮中，政府对绿色产品扶持力度不够或者措施不到位，不能及时解决农民经济利益和生态效益的矛盾问题;三是生态农产品生产、销售流通渠道不通畅，农产品与消费者之间存在很多中间环节，农产品到了消费者手中，价格会不断攀升，最终导致部分生态农产品滞销;四是为了追求政绩和形象工程，近年来有些地方进行的农产品促销活动，往往变成形象工程和面子工程，不能真正解决产业兴旺和美丽乡村结合问题。这些问题导致的结果是农民为了生存只重视交换价值，把产量和价格放在首位，而忽视农产品使用价值，使农产品质量安全问题和生态安全问题缺乏源头管理，严重制约绿色农业发展。
2.2 农村生態环境保护责任系统化体制和机
制不够健全
受新型冠状病毒影响，2020年经济发展出现下滑趋势，环保投资力度减弱，部分环境污染由点源污染向面源污染扩散，农村生态文明建设任务艰巨。而农村生态环境保护缺乏系统化体制和机制，制约着农村生态环境保护工作发展：一是农村生态环境保护主体责任缺失。乡村生态文明建设和环境污染治理主体是农民，由于农民群体的局限性，大部分农民生态环境保护知识贫乏，对于环境污染危害认识不足，当农村环境污染发生需要发挥农民保护者主体责任时，农民常常成为一个抽象范畴主体而无法落实，使保护农业和农村生态环境的农民主体责任缺失。二是农村生态环境保护监管主体责任缺位。作为监管农村生态环境保护的地方政府和基层干部，部分人缺失底线思维，受经济利益驱使罔顾农业和农村发展空间、农民生存空间和生态环境损害修复空间等问题，使保护农村生态环境监管者缺位。三是农村生态环境执法责任失位。在农村生态环境保护中选择性执法问题比较严重，有经济利益会出现多部门共同执法，多个层次机构共同管理的局面。否则就会应付差事、踢皮球，不担当，不作为。甚至为了谋取个人私利官商勾结，充当危害农村生态环境利益的保护伞。四是生态环境保护责任制度追究空位。当农村环境污染发生时，有时会出现没有相应法律制度来追究失责者责任，即使有制度常常出现责任落实不到位，没有用压实生态环境问责制度来倒逼生态文明建设，部分干部更加无所顾忌，使农村生态环境污染问题成为难以解决的顽疾。
2.3 乡村振兴战略中部分地方干部形式主义
严重，缺乏实事求的工作态度
以人民利益为中心推动农村生态宜居建设工程是当前乡村振兴的主要任务。实践中一些部门和干部缺乏生态责任，在畸形利益驱动下大搞形象工程和政绩工程。有些地方脱离农业农村生产生活实际和生态环境治理的系统性，片面搞小村合并成大村运动;有些地方在精准扶贫中，在县城为贫困户集中建设住房，不允许农民回村进行农业生产劳动而撂荒土地;有些地方为了响应农村厕所革命，建成水厕却没有配套水循环设施而难以正常运转;有些地方为了应付检查，出现了平地上孤零零放上马桶的荒唐现象。出现这些问题的根源是部分政府干部保护农村生态环境责任心缺乏，不能坚持实事求是思想路线，缺乏为人民服务的初心和担当。目前，提高农村环境保护约束性指标，改善农村空气、水源和土壤质量，改变农村人居环境脏乱差问题亟待解决。
3 乡村振兴中严明政府生态环境保护
责任体系建构
3.1 乡村振兴中建构政府生态环境保护责任
体系的基础是坚守的底线思维
3.1.1 发展绿色农业是实现农业现代化的必
由之路
乡村振兴中政府保护农村生态环境责任重大。首先，政府要充分利用生态环境系统性和整体性特点，支持绿色循环生态农业发展，建立山水林田湖草一体化农村生命共同体。农业生产中要保证清洁空气，纯净水源和优良土壤，减量化使用农药化肥，保证我国粮食生态安全，实现农业农村生态环境系统内、各个子系统相互作用、和谐共生。其次，政府要引导生态农业发展方向，增加生态农业补贴力度，畅通绿色农产品流通渠道，充分发挥市场机制决定性作用，建立健全高质量、高效益绿色生态产品价值实现多元机制。再次，保障中国粮食安全和菜篮子安全，提供更好生态农产品和优质农产品，满足人民日益增长的对优质农产品和优美生态环境需求，保障人民群众基本的生态权益底线，使农民在绿色农业发展中既能获得金山银山，又能享受绿水青山，提高农民生活幸福感，为解决新时代社会主要矛盾提供必要条件。
3.1.2 农业生态安全是保证农业、农村生态
平衡的安全阀
乡村振兴中生态环境保护责任制度建设，必须遵循农业农村生态发展规律和经济发展规律，在发展经济基础上保证农业生态安全，守住生态环境保护底线。生态环境保护底线是根据农业农村生产发展自然规律提出的生态最低要求，生态保护红线是农业生产发展不可逾越的界限，“以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”[2]。目前，永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界线划定工作正在贯彻落实中，政府部门要依据农村不同地区自然资源禀赋和生态环境条件，确保农村生态环境质量底线和农业耕地面积不减少、质量不降低。在生态优先前提下，科学合理制定农业农村经济生态化产业发展计划和经济发展机制“包括利益驱动机制、生态补偿机制、经济约束机制、利益激励机制和协调发展机制，促进乡村生态功能与生产功能协调有序发展。”[3]，在保障农业生态安全前提下，在动态平衡中实现经济效益、生态效益和社会效益互利多赢，达到政府保护生态环境契约承诺与目的的高度统一。
3.1.3 生态生产力是推动农业现代化发展主
要动力
习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理论，深刻阐明了生态生产力在推动农业现代化中的重要作用。作为生产力要素之一的自然资源是有价值的劳动对象，它是经济发展的基本条件。农业生产中无偿或者低成本使用生态资源，虽然降低了农产品成本，却造成了生态资源巨大浪费。农业生产中生态资源并不是取之不竭用之不尽的，乡村振兴中要在充分认识农业生态资源有限性、稀缺性和不可替代性的基础上，确立农业生态资源的利用上限。把环境消耗记入农业生产成本中，评估农业生产环境代价，达到自然生态价值向经济价值和经济利益的转化[4]。对农村生态环境资源所有权和使用权进行确权登记，实现生态资源有偿使用，把农村生态资源转化为农业发展生产力，落实习近平总书记保护生态环境就是保护生产力的生态文明思想，推动农村生产力发展，提高农民经济利益，改善农村生态环境，使美丽生态环境成为乡村发展的宝贵财富，充分实现“生态惠民、生态利民、生态为民”[5]，推動农业农村经济发展。
3.2 乡村振兴中严明政府生态环境保护责任
体系建构的保障是加强政制度建设
3.2.1 树立生态文明信仰是严明政府生态责 任的根本前提
农村生态环境是我国环境结构的基本元素，保护农村生态环境关系到整个国家的环境质量和水平。各级政府要重视农村生态环境保护问责制度的建立和完善，严明政府生态环境保护责任，提高环境污染治理工作效能。20世纪70年代末80年度初，在产品极度贫乏中我国走上了改革开放道路，为了追求农产品高产量，农业生产中没有限制使用农药化肥数量，同时工业污染向农村转移和辐射，加剧了农村的水、土壤和空气等环境污染。但是，农村生态环境保护制度建设滞后。从20世纪90年代后期开始，农村生态环境污染才引起了政府部门的重视，开始了治理环境污染历史进程，遏制住农村生态环境严重污染趋势。今后，乡村振兴中各级政府和干部要树立生态文明信仰和中华民族永续发展的忧患意识，用人与自然和谐发展的思想，培育基层政府和干部生态文明意识和理念，加强农村生态环境治理工作，避免农村生态危机和生态灾难发生。
3.2.2 市、县以及环境保护部门应该承担的 生态环境保护责任及其制度建设
市、县以及环境保护部门在农村生态环境保护中承担具体监管和执行责任。各级地方政府要坚持实事求是思想路线，遵循农业农村生态环境内在演变规律，具体做好以下几方面工作：一是制定农村生态文明保护具体计划，压实地方政府生态环境保护责任，严格履行党政同责、一岗双责。二是克服形式主义和官僚主义，制定合理的农村生态环境问题清单、责任清单、标准清单，并严格督察督办。三是管控污染工业生产向农村转移，管控工业垃圾、城市垃圾向农村转移。四是做好生态环境保护资金安排，加大投资力度修复荒漠化、石漠化和大量使用化肥农药被污染的农田。五是加强农业生产违规使用化肥农药和剧毒药物管控，把威胁生态安全事件消灭在萌芽状态。做为市、县以及环境保护部门一定要严格履行生態环境保护责任，对污染环境行为由县级以上环境保护部门作出处罚，提高农村生态环境治理有效性，减轻基层政府生态环境治理负担。
3.2.3 乡镇及农村基层组织应该履行的生态 环境保护责任
作为农村生态环境保护具体执行者，乡镇政府是乡村生态文明保护和服务中心。乡镇政府要健全乡级生态环境保护责任制度，加强乡镇生态环境组织建设，保证乡级政府有专门环境保护机构，履行生态环境保护责任，保障农村生态环境不断提升。加大投资建立农业废弃物回收点和农膜回收站，回收农药包装废弃物，管控白色污染，利用现代科学技术实现农业废弃物循环利用，变废为宝，发展循环农业。在有经费保障下建立一支有能力、有水平、有责任心的农村环保铁军，对农村生态环境污染进行治理、检测和监督检查，严防农业生产源头污染，严管农业生产过程污染，严惩污染后果，发挥农村环保铁军在保护农村生态环境中的骨干作用。
3.3 乡村振兴中严明政府生态环境保护责任 实施机制重点是加强责任追究制与激励 体制建设
3.3.1 加强和完善政府生态环境保护责任追 究制
维护农村生态环境是履行政府统治职能，实现中华民族永续发展的伟大使命与历史担当。生态环境保护责任制度决定体制建设，生态环境保护体制促进生态环境制度执行力的落实。建立健全生态环境保护体制的重点是强化生态环境追责和激励机制，这是约束政府和政府工作人员滥用权力的制度笼子，可以说在落实生态环境保护责任执行力中，一千次宣传教育也比不上一次问责更能提高治理效能。乡村振兴中为了提高基层政府和干部履行生态环境保护责任能力，要把动机与目标、问题导向和目标导向统一起来，设置合理的农村生态环境保护约束性和预期性目标，作为考核干部的主要内容。突出结果导向，要以农村生态环境改善取得的实效为评价标准，经得起历史、实践和人民的检验。对于那些为了个人政绩和谋取个人私利而放弃生态伦理底线“不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追责。”[5]，对于那些不顾农村生态环境发展长远利益、破坏生态环境生产力者，要做好顶层制度执行体制设计，让领导干部尊崇制度、敬畏制度。加强落实地方政府和基层干部生态责任审计工作，充分利用“信用中国”等网络资源，建设地方各级政府和工作人员在生态环境保护工作中“违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理”[6]等政务失信记录，并公布到相应平台形成震慑。通过严明生态环境保护责任，提高地方政府和基层干部保护生态环境的自觉性和责任心，优化生态环境保护队伍，破解部分干部对生态环境保护不作为、乱作为的难题，促进农村生态环境保护工作取得实效。马克思指出“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础， 而且政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能继续下去。”[7]，地方政府只有认真履行农村生态文明保护责任，提高生态文明制度执行性力，才能树立其权威性、合法性与合理性，获得人民群众的支持和拥护。
3.3.2 落实问责制要实现权利和责任的高度 统一，重视激励机制建设
目前，乡村生态文明建设进程中，基层干部只有责任没有权力的状况对干部工作带来了负面影响，没有权力就意味着有些工作难以撼动，也意味着干部自身利益难以保护，势必影响干部工作积极性和主动性。在生态环境保护责任建设中，政府要把乡村发展短期目标和长期目标结合起来，在落实生态环境保护责任问责制中，坚持实事求是、权责一致的基本原则，建立权利和责任均等化的生态环境保护体制，给予地方政府和基层干部一定的生态环境保护事权和财权，把干部的权利、利益和责任统一起来。结合乡村基层社会实际情况，加强农村基层干部生态文明激励机制建设，在强调干部履行生态环境保护责任的同时，通过各种激励机制和措施让干部们愿意担责、主动担责、勇于担责、善于担责，从而奠定乡村生态文明建设坚实的组织基础，推动农村环境污染治理工作深入开展。
3.3.3 乡村振兴中严明政府生态责任体系建 构的出发点和落脚点是以人民为中心
乡村振兴中环境利益是长期利益，它关系到人与社会、人与自然的生存发展。由于环境利益投资的公益性，决定了投入者投资收益不能独享，会形成“利益外溢”。这种环境保护利益公益性和长期性，决定了政府有责任通过制度设计，加大环境保护力度和对乡村基础设施建设的投资力度，保护人民群众生态权益，加快解决农村生态环境保护中公共基础设施滞后问题。目前，农村生态环境基础设施落后是生态环境建设的突出短板，地方政府要加紧建立公共安全卫生体制机制，加大对农村环保设施建设投资力度，引进社会资金，建立农村垃圾集中处理基地，改善农村黑臭水体、生活污水和卫生厕所革命的基础配套设施，着力改善农村环境污染和基础设施落后状况，使良好的生态环境成为农村经济发展的推动力。政府要做好生态文明保护宣传工作，推广爱国卫生运动，培养农民良好卫生习惯，不仅要做到“各人自扫门前雪”，更要维护好农村公共环境卫生。我国农村地域广阔，生态环境状况复杂，只有调动人民群众生态文明建设积极性，广泛发动人民群众的监督作用，开展保护生态环境的人民战争，才能对破坏生态环境和影响生态安全行为造成震慑，对不严格履行生态责任的干部形成约束。从而形成地方各级部门齐抓共管、基层政府工作人员各负其责和农民积极行动的农村生态环境保护机制。
参考文献
[1]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N]，光明日报，2018-02-07 .
[2]习近平：保持加强生态文明建设的战略定力守护好祖国北疆这道亮丽风景线[N]，人民日报 2019-03-06-01 .
[3]吕晓英、吕胜利.农业生态环境改善的经济机制[J].甘肃社会科学，2017（5）.
[4]卜建华、胡玉宁等.社会思潮的传播与维护高校意识形态安全研究[M].山东，山东人出版社，2016：78.
[5]习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[J].求是，2019（3）.
[6]中办国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，光明日报， 2020-03-04.
[7]马克思恩格斯选集（第3 卷）[M].北京，北京人民出版社，1972：219.
收稿日期：2020-08-12
基金项目：本文系山东省社科规划研究项目：基于环境哲学视域的山东省农村环境污染治理问题研究[16CKSJ06]的阶段性成果。
作者简介：李宇遐（1969-），女，滨州医学院马克思主义学院副教授，硕士，研究方向：生态伦理学和中国传统文化。
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