黄丹雯
有些地方编制规划时对资源环境承载力考虑不足，刚性约束不够，为上项目频繁调整规划，严重影响规划环评控规模、调结构、优布局作用的发挥;有些地方层层下放审批权限，基层审批部门接不住、管不好……受经济下行压力等因素影响，部分地区在推进绿色发展上出现了摇摆，高耗能、高排放项目（以下简称“两高”项目）有抬头之势，地区耗能不降反升，影响了碳达峰目标实现和区域环境质量改善。
源头防控是遏制“两高”项目盲目发展的治本之策。日前，生态环境部印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（以下简称《指导意见》），聚焦环评管理中存在的重点、难点问题，明确环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展。
出台背景
“十四五”之初，部分地区上马“两高”项目抬头，影响碳达峰目标实现和区域环境质量改善。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出，要坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构调整，不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。
通过强化环评和排污许可及监管执法，能够有效实施对“两高”项目的源头严防、过程严管、后果严惩，推动绿色转型和高质量发展。为此，生态环境部组织起草了《指导意见》，指导各级生态环境部门加强“两高”项目生态环境源头防控。
编制思路
严格环境准入。宏观层面，要求各级生态环境部门加快推进“三线一单”成果在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用。中观层面，对涉“两高”行业的综合性规划、工业和能源等专项规划、产业园区规划，提出了严格审查的具体要求。项目层面，从严格环评审批、推进减污降碳协同控制等方面明确了有关要求。
强化监管执法。加强事中事后监管是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措，也是有效落实生态环境保护措施的重要保障。当前，在固定污染源排污许可“全覆盖”基础上，生态环境部及地方生态环境部门通过强化排污许可管理和监管执法，逐步推进以排污许可证为重点的环境监管体系流程再造，推动形成公平规范的环境执法守法秩序。《指导意见》提出了依照排污许可证强化“两高”企业监管执法的具体要求。
主要内容
《指导意见》明确“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材六个行业类别，立足区域环评、规划环评、项目环评、排污许可、监督执法、督察问责“六位一体”全过程环境管理框架，共包括五个方面、具体十二个部分内容。
环评是约束项目与规划环境准入的法制保障，是在发展中守住绿水青山的第一道防线，对于协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护发挥着重要作用。《指导意见》对强化“两高”项目环评审批提出了三个要求。
严把建设项目环境准入关。强调了新改扩建“两高”项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划要求，满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。
落实区域削减要求。区域削减是实现区域“增产不增污”和环境质量改善的重要措施。新建“两高”项目应按照污染物区域削减有关规定，制定配套区域污染物削减方案，采取措施腾出足够环境容量。
合理划分地方环评审批事权。针对“放管服”背景下有些地方层层下放审批权限、基层接不住管不好的问题，要求省级生态环境部门加强对基层“两高”项目环评审批的监督与评估，对审批能力不适应的依法调整上收。
当前，我国正在加快建立健全以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度体系，推动构建“企业自证守法、政府依证监管、社会共同监督”的生态环境治理体系。《指导意见》提出：
做好核发审查，要求对实行排污许可重点管理的“两高”企业加强现场核查，对不符合条件的依法不予许可。
加强执行情况检查，督促企业做好台账记录、执行报告、自行監测、信息公开等工作。
督促整改落实，对持排污限期整改通知书或排污许可证中存在整改事项的“两高”企业，密切跟踪整改落实情况。
健全监管机制，要求各地生态环境部门将“两高”企业纳入“双随机、一公开”监管，明确了重点核查内容。
严查违法行为，要求严厉打击“两高”企业无证排污、不按证排污等各类违法行为，及时曝光典型案例。
降碳
二氧化碳等温室气体排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点。严控“两高”项目建设与减污降碳密不可分。生态环境部今年年初印发的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》已提出将碳排放纳入环评体系的总体考虑。将碳排放纳入环评体系，从产业源头计算控制碳排放量，既是推进倒逼经济绿色低碳转型的主要抓手，也是早日实现碳达峰、 碳中和目标的有力举措。
明确将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。提出各级生态环境部门和行政审批部门应积极推进“两高”项目环评开展试点工作，衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求。统筹开展污染物和碳排放的源项识别、源强核算、减污降碳措施可行性论证及方案比选，提出协同控制最优方案。鼓励有条件的地区、企业探索实施减污降碳协同治理和碳捕集、封存、综合利用工程试点、示范。
着力提升清洁生产和污染防治水平。新建、改建、扩建“两高”项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划，满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。鼓励使用清洁燃料，重点区域建设项目原则上不新建燃煤自备锅炉。鼓励重点区域高炉-转炉长流程钢铁企业转型为电炉短流程企业。大宗物料优先采用铁路、管道或水路运输，短途接驳优先使用新能源车辆运输。
保障措施
为保障政策落地见效，《指导意见》明确，将对自2021年起受理、审批环评文件以及有关部门列入计划的“两高”项目纳入台账。对于2021年起受理、审批环评文件以及有关部门列入计划的“两高”项目，各地生态环境部门和行政审批部门应建立台账并定期调度进展情况。
同时，强调企业、审批及监管部门和地方政府应承担的生态环境保护有关责任。各地生态环境部门建立“两高”项目环评与排污许可监督检查工作机制，对在建和已经投产的“两高”项目环评审批及落实情况进行检查，发现的问题要记入管理台账。并强调了企业、审批及监管部门和地方政府应承担的生态环境保护有关责任。
对审批及监管部门工作人员不依法履职、把关不严的，依法给予处分，造成重大损失或影响的，依法追究相关责任人责任。地方政府落实“两高”项目生态环境防控措施不力、问题突出的，依法实施区域限批，纳入中央和省级生态环境保护督察。
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