罗方成
摘要：贵州省修文县在2015年实现了整县脱贫，全县所有贫困人口于2019年全部达到脱贫标准并按程序脱贫，但依然存在脱贫成果尚不稳固、因病因灾致贫返贫风险等问题。因此，在进一步落实各项扶贫政策、加大资金投入、加快产业发展的基础上，要结合修文实际，发挥党组织的引领作用，完善医疗教育政策，健全防范返贫机制，着力提高脱贫质量，以脱贫促发展，以发展惠民生，筑牢防止返贫堤坝，为乡村振兴打好基础。
关键词：脱贫攻坚 防止返贫 对策建议
随着脱贫目标的完成，如何巩固好脱贫攻坚成果，促进已脱贫人口持续稳定增收，防止返贫现象的发生将是下一阶段工作的重点。经过长期努力，贵州省修文县建档立卡贫困人口全部达到脱贫条件并完成脱贫程序，但由于各种主客观因素的影响，依然存在一定的返贫风险。因此，需要深入分析返贫风险点，采取针对性措施，进一步筑牢防止返贫堤坝，有效巩固脱贫成果。
一、修文县脱贫攻坚基本情况
脱贫攻坚工作开展以来，修文县严格按照中央、省、市、县委的安排部署，制定精准扶贫措施，强化资金和人力保障，夯实基层基础，对标各年度工作重点，全面完成了脱贫攻坚各项任务，脱贫成色不断巩固提升。
1.脱贫目标全面完成。修文县在2015年实现了整县脱贫，全县所有贫困人口于2019年全部达到脱贫标准并按程序退出，贫困人口人均可支配收入全部超过6000元，“两不愁三保障”全面实现，贫困发生率从2014年的2.26%下降至0%，2019年度省级脱贫攻坚成效考核排贵阳市第3位，脱贫攻坚成效显著。
2.扶贫政策有效落实。按照“查缺补漏、巩固提升”的要求，修文县2020年投入各级财政专项扶贫资金4641.5万元，实施项目138个，全力补齐教育、医疗、住房和饮水安全短板。全县建档立卡贫困户义务教育阶段适龄儿童无一人失学辍学，实现动态清零；
115个村（农村社区）的143个行政村卫生室建设全部达标，建档立卡贫困人口参保覆盖率和参保资助政策覆盖率达100%；
农村危房改造全部按时序完成，全县387户1450人易地扶贫搬迁群众全部搬迁入住；
建档立卡有劳动力的脱贫家庭实现每户至少1人以上稳定就业。同时，全县投入8300万元建设的9个小康水和58个分散式饮水工程已全部建成投用，全县农村群众彻底告别了吃“望天水”的历史。
3.監测预警持续发力。出台了防止返贫监测和帮扶机制工作实施方案，建立防止返贫和新增致贫监测和帮扶机制，每月对国家系统中的边缘户、脱贫监测户至少开展1次走访，重点围绕“两不愁三保障”实现情况进行1次动态监测，有效防止全县建档立卡脱贫人口稳定脱贫和边缘户出现致贫现象。
二、修文县脱贫人口返贫的影响因素
经过长期的努力，修文县脱贫攻坚工作成效显著。然而，受意外灾害、重大疾病、外部政策措施缺陷以及自身脱贫意识薄弱的局限，仍然存在脱贫人口再度返贫，一般农户新增致贫的风险。
1.自然灾害易发突发，影响农业生产发展。修文县境内为典型的山地丘陵地貌，属于喀斯特发育区的中心地带，水稻、玉米是主要的粮食作物，猕猴桃、烤烟是重要的经济作物，春夏季降水不稳定以及冰雹、大风等天气极易引起局地的自然灾害发生。从全县的建档立卡贫困人口的分布情况来看，在自然条件相对恶劣的六桶镇、六广镇等地正好也是贫困人口分布最多的区域。由于自然灾害风险具有突发性和破坏性强、范围广、可预测性差、分散风险难度较大等特点，对山地农业生产造成了严重冲击，给受灾地区主要依赖农业生产获取收入的贫困人口甚至会带来毁灭性地打击。2020年，修文县先后受到冰雹、暴雨等灾害性天气影响，全县66个村农作物、蔬菜、果园受灾面积达8366亩，粮食减产约2.2万斤，经济损失约784万元，直接影响了受灾群众稳定增收。
2.患病、年老等因素是返贫的重大隐患。由于村级基础医疗卫生服务薄弱，加上许多村民卫生保健常识缺乏、个人清洁卫生意识淡薄、饮食习惯差等致病因素较多，患病风险较高，而重大疾病的花费成为家庭一笔不小的开支，并且这些重大疾病患者还会因为丧失劳动力和患病后经常需要得到他人的照顾而直接影响家庭经济收入。2019年以来，修文县医疗自费超过6000元的建档立卡贫困户共80人，非建档立卡贫困户6221人，一旦自费部分的医疗费用支出超出其承受能力，会进一步增大贫困家庭的压力，导致返贫风险的提升。随着农村老年人口增加，受到人类生命周期律的影响，因老导致部分或完全丧失劳动能力和自理能力的贫困户返贫风险也逐渐显现。
3.脱贫质量不高，受政策变化影响较大。近年来，从中央到地方出台了一系列扶贫政策，对贫困地区的资金投入巨大，针对贫困群众精准施策，加上各类扶持和补助资金，建档立卡贫困户在相对较短的时间内就实现脱贫。这种“输血”式扶贫对脱贫确实起到了基础性的作用，但在扶贫的过程中，部分贫困户习惯了通过国家的好政策来获取收入，不思进取，安于现状，滋生了“等、靠、要”的思想。修文县建档立卡贫困对象中共827户1617人纳入城乡低保，270户271人纳入特困供养，如果后期国家扶贫政策发生变化，资金投入力度减小，一部分脱贫户可能再次陷入贫困。
4.脱贫户文化素质低，发展能力不足。在农村贫困地区尤其是深度贫困地区，由于受教育程度和劳动技能培训水平普遍偏低，贫困群众只能依靠传统的粗放型种植业和养殖业获取收入，在市场经济条件下，部分贫困户的市场敏感性与风险规避能力不足，导致入市渠道不畅、市场竞争力不强。同时，随着农业生产现代化水平的不断提升，对劳动者素质的要求也随之提升，许多文化素质较低和劳动技能匮乏的贫困群众将难以适应未来经济社会发展的变化，持续致富能力较弱，面临生计可持续发展困境。即使外出务工，大多仍只能从事体能型劳务工作，收入水平不高且存在季节性、临时性特征，甚至还伴随一定的危险性。据统计，修文县建档立卡贫困户人口文化程度在初中及以下的共5221人，占全县建档立卡贫困人口的85.69%，文化水平不高在一定程度上限制了建档立卡贫困户增收致富的能力。
三、防止脱贫人口返贫的对策建议
中央明确要求，贫困人口退出后一段时间内帮扶政策不变、力度不减，巩固脱贫效果，实现稳定脱贫防止返贫。修文县要进一步落实各项扶贫政策、加大资金投入、加快产业发展，在现有的防返贫致贫监测和帮扶机制的基础上，明确责任主体定期进行返贫监测预警，强化边缘人口监测管理和救助帮扶，有效防止脱贫人口返贫和边缘人口致贫。
1.发挥基层组织的引领作用。要把夯实农村基层党组织建设同脱贫攻坚有机结合，把党的组织建在合作社、龙头企业、生产基地等实体上，把党建工作镶嵌到实体中，与群众形成紧密联系，让群众在实体发展中富起来，实现党建与脱贫攻坚、乡村振兴深度融合。同时，要选好一把手，配强领导班子，加强对村“两委”班子后备干部的挖掘和培养，发挥好农村基层党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用，立足农村实际情况，因地制宜、因时制宜，整合各方面的资源和信息，积极稳妥发展主导产业，发挥支部为经济发展的保驾护航作用。党员要发挥先锋模范作用，积极当好“农户信息收集员”，主动上门与农户唠家常，核准“一达标两不愁三保障”等情况，摸清农户人口底数，查明务工状况，建立台账，对群众的生产生活问题及时予以解决，帮助脱贫后的群众守住脱贫成果。
2.推动农村产业的融合发展。推进农村一二三产业融合发展，是新形势下促进农民增收的一个重要抓手。要发展农业适度规模经营、培育农村新产业新业态，通过产业联动、要素集聚、技术渗透和体制机制创新，实现产销一体化。要大力推进农业产业结构调整，发展以猕猴桃为主导的“果、菜、畜、药、奶”五大特色产业，延长产业链条，完善产业扶贫利益联结机制，推动产业向有生产能力的贫困户全覆蓋。同时，以贵阳农产品物流园为引擎，形成加工大集群，加大对企业的扶持和服务，推动工业企业落地、建设、投产、运营，推动农民向产业工人转变。要坚持“农旅一体”发展思路，大力推进“大旅游”与“大扶贫”有机结合，进一步加大力度开发乡村休闲旅游产品，带动贫困群众持续增收。
3.打造因地制宜的微型工厂。修文县农业产业基础较好，区位条件优越，发展潜力较大，可立足区域特色，找准切入点，不拘一格精准发力，积极探索打造特色扶贫微型工厂，运用现代企业的模式，重新塑造农民的生产方式和使用资源的能力。微型工厂所需要的面积较少，资金技术等门槛不高，可以直接在农村选址或租用农村用房，方便原材料运输及用工需求，可以采取企业下派订单的形式，也可以由农民结合自身特长选择自主创业，既可以让商业文明有效下移到农村，也能够传承发展民间和山野的传统手工艺。同时，也可以创新出一批对原材料有需求的现代消费品，比如土豆泥工厂等。微型工厂的建设成本虽然较低，但各项扶持政策还未完善，打造因地制宜的微型工厂还需要出台相关支持政策，进一步明确创办程序、建设模式、验收补助标准和使用管理等，为企业落户营造良好的营商环境。
4.完善医疗教育的保障政策。在医疗政策方面，要探索构建多层次因病致贫返贫治理体系，加强基本医疗保险、大病保险、医疗救助、临时救助制度的衔接，引入商业健康保险和慈善救助为补充，加强各项制度在对象、信息沟通、管理方面的统一协调，形成医疗保障合力。同时，加强对农村贫困人口的健康教育和干预，引导群众养成良好的生活习惯，增强健康防病意识，为贫困人口建立健康档案，对其中重点人群免费进行健康体检和随访服务，做到疾病早发现、早诊断、早治疗。在教育政策方面，目前教育资助政策主要是针对建档立卡贫困户，而对于非建档立卡贫困户的补助政策较少，而教育费用的支出可能会给一些家庭带来返贫风险。因此，可结合实际情况，对家庭经济困难学生实行资助，发放生活补助金，广泛动员社会力量对家庭经济较为困难的学生进入大学学习进行专项资助，切实减轻家庭教育负担。
5.拓展预警监测的反馈渠道。要持续巩固县、乡、村三级责任体系，充分发挥包保责任单位及帮扶责任人的作用，对已脱贫对象进行持续跟踪监测，定期采集脱贫对象的健康医疗、教育等生产生活数据以及社会灾害数据等，对即将达到返贫条件的已脱贫对象进行预警。要打造卫生、教育、民政等部门和扶贫系统的信息共享平台，实现数据的互联互通，及时监测医疗、教育等费用支出情况等数据，逐步形成贫困群众生产生活情况在线随时可查询、可追踪。同时，基于现有的“修文扶贫”“心修文”等手机应用，开辟群众生活困难反馈平台，当因灾、因难、因病、因失业可能出现返贫致贫风险时，监测对象本人或亲朋好友、邻居都可以报告，通过群众申报、基层干部日常排查、相关行业部门预警筛查等方式，了解年人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍左右、有致贫返贫风险的脱贫不稳定户和贫困边缘户情况，全面掌握风险点。
6.设立防止返贫的保险基金。由于农民在农业生产及其他日常生活中预防风险意识较弱、抵御风险能力不高，一旦发生自然灾害、市场风险或自身患病的情况，极易出现致贫返贫的问题。在巩固提升脱贫成果时，可设立防贫保险基金，适当引入保险服务参与防贫，在风险来临时，由保险公司进行赔付，可最大程度减轻不可抗力因素造成的损失。防贫保险基金可采取社会力量参与、县财政兜底的方式整合资金，对全县所有农户及城镇困难群众中可能因病、因灾、因学致贫返贫的人口进行保障，通过大数据手段对临贫易贫人口进行监测，入户调查筛选出符合保障标准的人群进行赔偿。每月医保、教育、民政等部门对符合条件人员进行筛选，交给保险公司入户核对，然后再交给公安、银行、房管等部门复查，只要家庭年人均可支配收入在最低生活保障线以下，或因病、因学、因意外事故、因产业风险支出在一定数额以上的，都可以申请保险理赔，以增强贫困群众的风险抵御能力。防贫保险基金的设立，有利于从源头上筑起贫困发生的“截流闸”和“拦水坝”，有效解决因病、因灾、因学等返贫骤贫问题。
7.开展形式多样的扶志行动。就业是民生之本，贫困群众有稳定的就业岗位，才能促进贫困户持续稳定增收致富，变“输血”为“造血”。因此，积极开展贫困劳动力技能培训和创业培训，提升贫困家庭的脱贫致富能力，让贫困群众凭一技之长能捧得一个“铁饭碗”，是防止贫困户返贫的重要举措。针对贫困劳动力，要结合本地区的实际情况和就业市场需求，有计划、分批次、按类别制定就业创业培训方案，创新培训内容，加强职业技能培训基础能力建设，完善职业培训补贴政策，加强政府引导激励，增强培训的实效性。同时，广泛宣传国家、省、市脱贫攻坚相关政策，宣传就业精准扶贫政策措施和岗位信息，以政策的落实激发贫困群众内生动力，增强群众感恩意识和“脱贫光荣”意识，引导贫困群众运用所学劳动技能投身到各行各业，用自己辛勤的劳动实现脱贫致富，调动贫困群众生产生活积极性、主动性和创造性。积极开展乡风文明建设，发挥村规民约作用，充分利用修文县作为阳明文化的发源地和传播地这一有利条件，引导群众形成积极向上的生活方式，稳步提升贫困群众脱贫致富的“内生动力”，为推动乡村振兴奠定坚实基础。
8.实施接续衔接的振兴战略。贫困人口实现脱贫之后，还要将脱贫成果的巩固内置于乡村振兴的谋篇布局之中，坚决防止返贫现象的产生。对于类似产业扶贫、易地扶贫搬迁等具有长期性、系统性特征的扶贫任务、工程、项目等，要统筹纳入实施乡村振兴战略中，继续发挥好脱贫攻坚政策、制度、项目的效能，继续激发群众的主动性积极性创造性，让农村居民分享乡村振兴战略的红利。同时，要加强扶贫资产运营管理，建立健全扶贫资产运营管护制度，明确运营管护主体、责任人及管护责任，明确扶贫资产的所有权和收益权，加强后续经营管理、维护和监督，切实保障集体和农民的合法权益，促进扶贫资产安全运行，充分发挥扶贫资金项目效益，巩固脱贫攻坚成果。
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（作者单位：贵州省修文县委党校）
责任编辑：欣文
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