陈晓潜
当今社会已经步入大数据时代，电子档案“单套制”管理模式日渐兴起，电子文件取代纸质文件已成为大趋势，2020年6月通过，2021年1月1日正式实施的《档案法》中也明确规定：电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。随着城市数字化转型的深入，2021年11月新颁布实施的《上海市档案条例》也明确“电子档案与传统载体档案具有同等效力。本市公共管理和服务机构应当对电子档案互信互认。”
在电子文件的法律效率正式后，电子档案“单套制”也逐渐被社会认可，以上海市为例，2015年上海市住建委建立数字化审图平台，最先從建筑项目入手，2018年建设“多图联审”，2020年平台推行电子施工图审图合格证，真正让电子凭证与纸质证明享有相同的效力，同时上海城市建设档案馆对进馆的电子档案提出了明确的编制要求，电子档案成为归档主体。所以，对电子档案特性的分析和把控也成为设计单位电子档案“单套制”管理中亟需解决的问题。
一、工程设计单位电子文件归档的趋势分析
（一）单套制的趋势
2014年上海市档案局在上海自贸区管理局试行电子文件“单套制”归档项目，到2015年该项目顺利验收，电子档案“单套制”管理迈出了历史性的一步。同时，上海市住建委在2015年，沪建管联（2015）462号文中要求“在本市房屋建筑和市政基础设施工程的规划、设计、施工和竣工中，工程设计和竣工图纸推行数字化和白图交付。”交付的工程设计文件是指由CAD等设计软件形成的包含单位和责任人数字签名的电子图纸、计算书、地质勘察报告等文件，交付的格式为PDF格式（符合国际标准ISO32000-1：2008的要求）。
此后上海市大型设计单位如上海现代集团、同济大学设计院、上海建工设计院等都先后开始了设计图纸无纸化出版和“单套制”归档的试点。以上海市城市建设设计研究总院为例，2015年全纸质单套制归档，共229 877张图纸，到2016年纸质图纸归档63 951张，电子图出图归档61 914张，2020年电子出图量为189 073张，到2021年全年出图量为：232 617张图纸，其中纸质图纸出版“双套制”归档 8 417张占3.6%，线上电子出版“单套制”归档224 200张占比达到96.4%。详见表1。
上海市档案局“十四五”规划中提出：“加强数字档案资源管理和顶层设计，优先围绕‘增量电子化开展工作，大幅提升电子档案数量和质量。”要求机关团体、企事业单位普票开展电子档案管理工作。
所以，勘察设计单位电子档案“单套制”管理即是国家和各省市政府政策的顶层策略，也是各设计单位为适应市场需求的必然发展趋势。
（二）流程化的趋势
对照国家《档案法》对电子档案“单套制”管理的要求，必须遵循“来源可靠、程序规范、要素合规”的原则，这就要求电子档案的接收途径是“单轨制”，单轨制分线下电子档案单轨制和线上单轨制归档，本文重点分析线上单轨制，通过网络途径单轨制归档是实现“单套制”电子档案管理的必要条件。
档案管理系统需与办公自动化OA系统和单位业务系统相连接，以咨询、设计为主体的勘察设计单位也有“项目管理系统”，例如：上海市城市建设设计研究总院以CMS软件为基础，以工程项目设计全过程为主线，形成了项目管理系统，一般包含项目招投标、项目承接、合同签订、工作包分解、项目专业策划、项目人员策划、设计进程安排、项目大纲编制、专业大纲编制、事先指导、中间评审、资料收集、计算书编制、各专业间条件提资、成品图纸校审、成品输出盖章、成品复制交付、项目资料归档、施工交底、图纸变更、项目总结等全方位流程，涵盖从承接、策划、实施、质量监控、进度把控到施工配合、归档的设计全过程，基本环环相扣，逻辑严密。档案管理系统与项目系统相连接，改变了原来线下归档模式，在业务系统中办结的流程随时进行鉴定，确认是归档范围的电子文件直接通过数据接口转入电子档案库。
流程化归档可以保证电子文件的真实性，流程在最大程度上记录了电子文件的形成过程，流程办结后随办随归，可以保证归档及时性。
（三）验收智能化的趋势
传统的纸质档案有比较完善的管理体系，在过程设计档案接收、检验阶段一般档案是成套性的，档案管理人员会根据归档范围对照归档文件进行校验，将不符合档案要求的文件剔出，要求整改，内容有缺失或不属于归档范围的文件资料鉴定后退回，要求补充或去除，直到合格为止。
电子档案“单套制”管理离不开电子档案管理系统的支撑，在业务流程办结后进入档案管理系统前，办结即归档，离开了成套性验收体系，档案管理系统需对归档的流程和电子附件进行智能化检测，以确保归档的电子文件“要素合规”。
1.电子文件格式检测
国家住房与城乡建设部于2019年11月发布，2020年3月1日起实施的《建设文件归档管理规范》 （GB/T 50328-2014（2019版））中，对于工程电子档案归档格式做了明确的规定，详见表2。
对不符合国家标准的需要归档的电子文件予以明示并退回，已办结的流程中的电子附件是否进行统一格式转化及时通知流程负责人确认，并将转换完成的电子文件再次以流程或知会的形式通知流程相关节点人员，以确保档案系统中的电子档案合法合规，保证“单套制”管理模式可持续发展。
2.电子文件要素完整性检测
电子文件在形成后到归档前整个生命周期中都需要处于原始的状态，电子签名和电子公章能保障电子文件的真实性，所以电子文件在归档前需要检测电子签名、电子签章的完整性。不同的项目电子签名、签章的要求有区别，计算书需要项目负责人和专业负责人电子签名，图纸需要不仅设计、校对、审核、审定、专业负责人、项目负责人、会签人的电子签名，还需要有设计单位的电子签章。
按照“标准先行、风险可控”的原则，在档案管理系统开发前，将电子文件归档范围的流程和附件要求纳入其中，系统会自动检测，保证电子档案各要素完整准确。4B997900-4459-4218-980D-CB71660E5BA4
3.元数据捕获和检查、封装
电子档案和元数据是不可分割的整体，电子文件归档时，元数据也会自动归档，元数据应系统在流程中自动捕获，对捕获节点、捕获方式、取值范围等要有明确的定义和规范。元数据在电子文件归档时同时进行封装，系统可通过电子文件元数据比对，智能检查电子文件的准确性和安全性。
二、“单套制”归档及管理难点分析
电子档案“单套制”即是时代发展的必然，也是各设计院解决档案物理库房存储面积不足的方案，在设计成果按项目归入档案库后，各设计人员按需要可以在电脑上自由地查找设计成果，大大提高了查档效率，随办随归的方式，不需要對未归档的资料负有保管责任，归档体验感良好。但项目全过程“单套制”依然存在瓶颈。
（一）电子文件来源质量问题
工程设计档案包含在设计单位内部产生的电子文件如：计算书、校审单、图纸等，是在企业内网环境下相对独立的电子文件归档，也有工程设计档案中的外部依据性文件，如：项目批复文件、项目评审文件、规划、环保、人防等政府部门形成的审批文件、施工图审图合格证，有施工配合过程中由建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等多单位联合签发的《施工交底会议纪要》《工程项目变更单》《技术核定单》等。多元化的来源途径使电子章文件的质量难以保证主要有以下问题：1.各级政府主管部门的文件电子化程度不一，工程项目的审批还未全面实现“一网通办”，产生批文的仍以纸质文件形式为主体;2.施工配合文件牵涉到多个单位和人员，各单位和个人电子签名或签章的使用条件和软硬件环境存在一定限制;3.各级城建档案馆对入馆的文件除竣工图外，并没有对多个单位联合产生的施工配合文件或政府报批文件有明确要求。
由于目前工程项目的管理模式，设计单位无法要求所有的外来的设计依据和设计输入条件的文件均采用线上接收、传递、运转、办结的合规电子文件，因此归档电子文件的质量难以提高。
（二）电子档案格式难以标准化
项目电子审图格式不同，传统的电子签章公司有：金格安证通点聚优泰同智伟业北京CA等，近二年，法大大、上上签、e签宝、云合同、1号签、一签通、云签等，先后已经有二三十家。
由于各地审图平台对电子文件和电子签名的格式要求不一，如上海市住建委的“多图联审”平台要求上传的图纸格式为PDF格式，浙江要求图纸格式为DWF格式，上海数字联审平台要求图纸上的电子章是“上海数字中心”认证的CA章，湖南等省市用金格公司的数字签名必须用安证通的PDF工具还原。归档文件格式的细微差别会造成档案管理系统需要有最完善的兼容功能和查验体系，而现行的国家标准都没有对相关二次开发软件形成的电子档案归档有明确要求，聚焦各地各种数字审图格式要求和归档文件出现的问题，不同标准的电子文件归档给“单套制”归档模式造成了极大的困扰。
（三）“单套制”电子档案安全性
1.电子档案的安全性需要保证电子档案存储安全
电子档案来源复杂，形式、结构多样，从设计单位内循环的项目管理系统、办公系统协同到电子邮件、社交软件交流记录数据都可能是电子档案数据来源，归档文件数据标准化、结构化欠缺。另外，电子档案管理不当会造成数据缺失、软件系统迭代升级造成数据无法还原、甚至是管理权限不当或服务器恶意攻击造成数据非授权修改的情况。电子档案的存储年限多是实验室数据，尚未经过自然时间的考验，设计院的档案一般都要求永久或长期保存，如何确保电子档案的真实性、原始性、完整性将是一个重要的课题。
2.电子档案安全性要保证内容安全
电子文件是以二进制代码的形式存储在计算机硬盘、服务器或其他介质上，因此，电子档案的内容和载体具有可分离性，电子档案内容保存和知识产权保护完全依赖于电子档案管理系统和软硬件的实施，随着电子档案网络化利用和档案云存储的普及，在惠及档案利用者，提供便捷使用途径的同时，也给电子档案内容安全性带来隐患。
档案的知识产权保护一直没有明确的法条定义，在竞争激烈的商战环境下，防止电子档案内容泄密，保证数据安全显得尤为重要。
三、“单套制”电子档案管理实施研究
（一）健全电子档案管理制度
要加强以设计、咨询为主营业务的工程设计单位的电子档案管理，首先要建立与之相配套的规章制度。
以上海市城市建设设计研究总院为例，为规范“单套制”电子档案归档标准和强化电子档案管理要求，成立了以档案部门为主体，各设计部门、质量管理部门、市场经营人员共同参与的制度编制小组。聘请专家解读国家法律法规，分别从档案管理、数据安全、知识产权保护、项目市场和业主要求、项目设计过程电子文件产生途径、“单套制”归档的可行性进行分析研究，结合城建院的业务特点分别确定了归档电子文件格式要求、电子文件来源要求、电子文件数据接口要求、各专业CAD文件归档格式标准等，最终制定了《电子档案管理办法》《工程项目归档管理规定》等制度，并发布执行。
制度中对各阶段产生的电子文件做了详细的分析，确定由单位内部产生的“内循环”文件和在政府网站上公布的文件“单套制”的原则。关于电子文件的保管、利用、人员权限设置等在制度中都有明确的规定。
（二）构建“单套制”档案业务新流程
随着OA办公自动化流程和项目管理信息化流程（CMS）的推进和对设计院业务系统的渗透，设计和管理人员的日常工作多在办公和项目系统中产生，并以电子文件形式存在，在流程办结后，数据汇入电子文件管理系统和数据平台。归于产生的电子文件办结后，系统应根据归档范围将流程进行分类、确定保管期限，并自动捕获元数据，改变了纸质档案归档的年度和项目完成时间节点控制。通过文件属性标识进入文件分类环节，在经过电子文件鉴定实现电子文件自动归档。
这就需要在项目流程和办公流程中将电子档案归档标准化要求，将管理环节前置在流程办结前，通过流程的电子附件识别科学地鉴定每条流程的类别、电子文件的合规性，注重电子文件的时间戳、数字签名、数字章的完整性，在归档的同时进行元数据捕获，固化各类档案信息的存储格式。同时还需要对业务部门的相关流程设计和管理人员，流程启动、审批人员进行培训，形成新的工作习惯，流程提交时需要有智能化识别控制电子文件在形成、流转、办结环节符合归档要求，才能保证电子档案来源可靠、程序规范。4B997900-4459-4218-980D-CB71660E5BA4
（三）筑牢“单套制”档案数据安全体系
电子档案数据安全一直是“单套制”档案管理体系的先行条件，电子档案系统件网络设施建设要符合GB/T 22239-2019 信息安全技术网络安全等级保护基本要求，GB/T 25058-2019信息安全技术网络安全等级保护实施指南，GB/T 22239-2019 信息安全技术网络安全等级保护基本要求，能达到安全等级保护三级要求，通过三级达标要求。在技术上，要求物理位置的选择、防静电、电磁防护、审计、网络入侵防范、边界完整性检查、审计、主机资源控制、应用资源控制、通信保密性以及数据保密性，在控制点上能防范网络恶意代码、保护剩余信息、抗抵赖等。在管理上，要有机房管理制度的评审和修订、人员考核、管理、变更管理和应急预案管理等控制点，系统备案、安全测评、监控管理和安全管理中心等控制点。
档案人员要充分介入档案管理系统的开发，在安全体系设计过程中，要提出电子文件归档时要有真实性、完整性、可用性、安全性的“四性”检测。在管理过程中，管理系统能做到时时监控、服务器采用双机热备、电子档案数据24小时异地备份、电子档案定期“四性”复查、采用区块链技术验证电子档案的真实性、实行系统管理员、安全管理员、审计管理员“三员”分立，规范电子档案利用流程和权限设置，通过操作日志记录等要求，来保证电子档案的安全性。
（四）顶层设计为电子档案发展提供保障
2020年1月上海市政府和上海市档案局联合明确了开展“一网通办”电子文件归档和电子档案管理的具体工作方案、工作步骤、时间节点、任务要求，标志着上海市“一网通办”电子文件归档和电子档案管理工作全面推进实施。2020年5月由住房和城乡建设部制定的《工程建设项目审批管理系统管理暂行办法》要求“各地应当全面推荐工程建设项目审批全流程网上办理，加快实现“无纸化”“不见面”审批。”提出了项目审批全流程、全要素、全电子化的要求。2020年6月修订通过的《档案法》明确了电子档案的法律效力。这些法律和政府行为都彰显着“十四五”期间全面实现电子档案“单套制”的决心。
然而在一系列措施实施过程中，行业和国家标准规范稍显滞后，如：GB/T 50328《建设工程文件归档规范》、CJJ/T 117-2017《建设工程电子文件与电子档案管理规范》并没有对电子文件的格式标准做深入的细节化研究和规定，造成标准化程度不高，后续档案系统的升级、电子档案结构化数据化、电子文件固化处理都会面临一定的困难。
所以，各级各类行业指导部门需要加强顶层设计、及时修订规范标准，为电子档案单套制管理提供安全举措。
四、结束语
2021年6月，由中办、国办联合签发的《“十四五”全国档案事业发展规划》中明确指出，“强化各领域电子文件归档工作，着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能，保障电子文件归档工作广泛开展，切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档。”虽然，大部分上海市工程勘察设计单位基于电子档案单套制管理系统的无纸化出图、归档、出版功能已有实现，但工程设计档案来源多样化、各地数字化要求不统一、部分标准滞后的现状也影响了电子档案单套制的进程。如何从制度建设、流程控制、安全防护、顶层设计来推动智慧檔案的发展和落地，继承并创新档案管理模式，都需要档案工作者用前瞻性的管理方式来助力全面实现电子档案单套制管理，提升电子档案的管理水平。
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[6] CJJ/T 117-2017，建设工程电子文件与电子档案管理规范[S].
作者单位：上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司4B997900-4459-4218-980D-CB71660E5BA4
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