王慧
[摘 要]政策目标的实现有赖于政策工具的合理使用。研究者以我国1999—2020年间的95份国家层面中小学教师培训政策文本为对象，从政策工具和培训管理要素两个维度对我国中小学教师培训政策文本进行量化分析。结果表明，我国中小学教师培训政策工具使用存在明显的不均衡性，能力建设工具过度使用，激励性工具和象征劝诫工具使用不足;政策工具在培训管理要素上存在配置差异。为更好地发挥政策的工具性价值，提升中小学教师培训政策的执行效果，建议适当调整政策工具结构，扩大成果转化政策工具供给，加强培训规划和效果评估政策供给，并保持政策工具运用的统一性与连续性。
[关键词]中小学教师培训;政策文本;政策工具;培训管理要素
一、中小学教师培训政策二维分析框架
随着政策工具理论的多样化发展，有必要探究如何科学选择与合理配置政策工具才能有效提升教育政策的执行效果。在此，以政策工具理论为基础，建构包括政策工具维度（X轴）、培训管理要素维度（Y轴）的我国中小学教师培训政策二维分析框架（见图1），量化分析我国中小学教师培训的政策文本。
1.X维度：政策工具维度
国内学者黄萃、赵培强等根据麦克唐纳尔、施耐德和英格拉姆的观点，将政策工具分为权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具和系统变革工具五种[1]。借鉴此分类标准，本研究也将我国中小学教师培训政策工具分为以下五类：一是权威工具，多用于规定培训任务的责任分配、执行标准、经费管理、监督管制等硬性要求;二是激励工具，主要用于对行政主管部门、培训机构、学员等培训主体的奖励或惩罚，以及激励项目管理者和学员积极发挥示范辐射作用等;三是象征和劝诫工具，主要采用具有价值导向性的文本，唤起目标群体对某种价值观和信仰的自发认同和遵守[2]，通过目标规划、宣传引导、高度重视、呼吁倡导等方式，表达政府对中小学教师培训的态度;四是能力建设工具，主要是指通过转变观念、变革模式、明确目标和内容、培训者培训、资源平台建设、经费投入等，为所期望的行动提供各方面支持的工具;五是系统变革工具，主要指负责管理和实施中小学教师培训的新组织的建立、已有组织的裁撤或合并、职能的重新界定等[3]。
2.Y维度：培训管理要素维度
实施教师培训是政府加强教师队伍建设的管理手段，实现中小学教师培训管理能力的提升是当前中小学教师培训发展的关键[4]。根据中小学教师培训管理的组成要素以及政策文本中的各项措施，可以将我国中小学教师培训管理要素分为培训规划、培训实施、成果转化、效果评估四大类，每类又包含较广泛的具体内容，如表1所示。
二、研究方法和样本选择
利用质性研究数据分析软件Nvivo12 Plus对政策文本进行量化分析。选取的政策文本来源于国务院及教育部官方网站，时间跨度为1999至2020年。选取文件的依据：一是权威性，发文机构主要是国务院以及教育部、财政部等部门;二是关联性，选取的政策内容直接与中小学教师培训密切相关，不纳入简单提及的内容;三是针对性，对于一些非正式决策文件，如会议记录、批复函等不予纳入;四是全面性，在时段上要能够反映我国中小学教师培训21年以来的整体面貌。共收集政策文本95份，对筛选出的政策文本内容按照“政策编号—政策名称—具体条款/章节”进行编码，形成政策内容分析编码表。限于篇幅，在此只列出部分内容，如表2所示。
将95份研究样本导入Nvivo12 Plus分析软件进行三级编码。一是开放编码，即对原始文本给予自由编码，从而将其概念化和范畴化[5]，共形成了无重复的517个自由节点和989个参考点。二是主轴编码，通过归纳形成法律法规、建立制度、强制规定、资质认证等24个主范畴，即提取24个具体政策工具名称。三是选择编码，即基于研究目标，将24个政策工具分别归属到5类政策工具类别内。
不同编码者对相同文本独立编码的一致性是检验编码者信度的重要指标，通常认为不同编码者间一致性比率达到80%，则编码结果可被接受[6]。本研究在正式编码前，请另一组编码员随机抽取文本进行“背靠背”编码，并利用软件中的“编码比较”进行一致性检验，结果编码一致性在90%以上，表明编码在理论上是饱和的，具有较高的可信度。
三、研究结果与分析
1.政策工具类型的X维度分析
对95份中小学教师培训政策文本内容编码的频数统计分析发现，各类政策工具使用频率差异较大。在所有的政策工具中，能力建设工具的使用频率最高，其次为权威工具、系统变革工具、象征和劝诫工具，激励性工具的使用频率最低（见图2）。这说明，国家教育行政部门主要采用能力建設这一政策工具来推动中小学教师培训，希望通过自身能力建设改变中小学教师培训工作基础和体系还比较薄弱的现状;其次是依靠制度规定、行政命令等权威工具强制实施培训工作;而系统变革工具与象征和劝诫工具发挥的作用不大，激励性工具的作用更是微乎其微。根据出现频次和频率可进一步分析五类政策工具的具体使用情况，如表3所示。
从表3可以看出，在权威工具中，“建立制度”的应用最多，有87处（占8.80%），具体包括项目规范管理、安全管理、信息化管理等制度，以及建立学员考核认证、培训档案制度和学分管理制度等。其次，“强制规定”的应用也较多，有62处（占6.27%），主要体现在培训学时、学员选拔、培训周期、经费保障、课程内容和师资占比等方面。此外，政府还通过制定标准、规定、指南等作为中小学教师培训的规范性手段。例如，制定了“国培计划”课程标准、教师教育课程标准、教师专业发展标准、培训基地评估标准、教师教育技术能力标准等。最后，“资质认证”的应用最少，有17处（占1.72%）。自2004年《教育部关于进一步加强基础教育新课程师资培训工作的指导意见》明确“要采用项目招标的方式遴选机构”后，多次出现“完善项目招投标机制”“应纳入政府采购范围的项目要实行政府采购”等表述。
在激励工具中，“授权挂钩”主要体现在28处（占2.83%），其中教师培训成绩与个人利益挂钩方面最多，其他激励工具则体现不足。从激励的方向看，运用较多的是负向激励即惩戒处罚（共有16项），而正向激励即表彰奖励较少（只有8项）。激励工具的低使用率说明针对中小学教师培训的奖惩机制尚不完善，重惩罚轻奖励，能够激励执行主体主动参与提升培训质量的政策工具使用明显不足。
在象征和劝诫工具中，应用比较多的是“目标计划”（有24处，占2.42%）和“辐射带动”（有21处，占2.12%），具体包括提出培训总要求、界定培训目标、要求各地制订教师培训规划，提出发挥示范作用、建立辐射机制等。其次，“高度重视”有18处（占1.82%），主要强调参加培训是中小学教师的权利和义务，呼吁高度重视教师培训等。其他象征和劝诫工具应用较少，说明相关政策在宣传引导、反思总结、发挥品牌示范效应等方面还比较薄弱。
在能力建設工具中，“培训能力”得到重视，共体现197处（占19.92%），而其中占比最多的是更新培训观念和改革培训模式，其次是强调培训的针对性、多样化和实效性，最后是明确培训内容、突出培训重点、训后跟踪等。“资金经费”共体现96处（占9.71%），说明政府比较重视培训经费的投入和使用效益。其他能力建设工具的应用也较多，对我国中小学教师培训政策目标的实现也发挥了重要作用。
在系统变革工具中，“建立新组织”有69处（占6.97%），“职能重新界定”有45处（占4.55%），而“组织裁撤合并”只有9处（占0.91%），说明政府主要采取组织结构的设立、分工和职能界定等方式来厘清各培训主体的责任、权力和利益，以加强对中小学教师培训工作的统筹管理。
2.培训管理要素的Y维度分析
基于培训管理要素分析维度，继续对95份中小学教师培训政策文本编码，形成了培训管理四个要素及次级要素的政策工具使用情况统计表（见表4）。从表4可以看出，各培训管理要素中五类政策工具的使用频率不同且差距较大。其中，基于培训实施要素的政策工具使用频次最多（有685处，占69.26%），其次是基于效果评估要素（有121处，占12.24%）、培训规划要素（有99处，占10.01%）的政策工具，使用最少的是基于成果转化要素的政策工具（有84处，占8.49%）。这说明，21年来，国家对培训实施的关注度远大于对效果评估、培训规划和成果转化的关注度。
进一步分析发现，在培训实施要素中，培训方法有183处（占18.50%），培训组织有131处（占13.24%），培训资金有108处（占10.92%），培训主体有98处（占9.91%），培训内容有96处（占9.71%），培训师资有69处（占6.98%）。可见，培训实施要素中的培训方法是政策供给的重点。在效果评估要素中，考核评估有96处（占9.71%），而质量监督只涉及25处（占2.53%），说明行政部门在政策制定中相对更重视事后评估而不是过程监督。在培训规划要素中，项目计划有47处（占4.75%），培训目标有36处（占3.64%），而需求分析只有16处（占1.62），说明政策层面对培训需求的调研和分析比较欠缺。在成果转化要素中，示范辐射有40处（占4.04%），训后跟踪有24处（占2.43%），总结反思有20处（占2.02%），说明对培训成果转化的政策支持主要集中在这三个方面，其他如成果提炼、对成果的实践检验、对教师专业发展的影响等方面很少涉及。
四、政策建议
1.合理优化政策工具结构
一是继续采用权威工具，发挥国家行政权力的作用，运用强制性的权威工具明晰政策执行主体责任。二是进一步使用系统变革工具建立健全管理机制，清晰界定高校、市县教师培训机构以及社会机构等组织在承担培训项目中的职能，通过新建、裁撤、合并等方式优化组织结构。三是适当增加象征和劝诫工具的比重，继续强化中小学教师职后培训的意义。四是适当增加激励性工具的使用，对优秀的承训机构、培训项目和参训学员给予精神和物质方面的奖励，以及工作量认定等相关待遇的倾斜。
2.扩大成果转化的政策工具供给
一是推进教师教育学科建设，培养专业人才，提升教师培训的学术性。要建设“研究教师培训事实和教师培训问题，揭示教师培训规律的教师培训学”[7]。二是加强教学研究和项目研究，提升培训的专业性和研究性。三是对训后跟踪、示范辐射、总结反思等增加权威工具、激励性工具和能力建设工具的运用，提供更具体、更丰富的政策支持，同时大力拓展能促进培训成果转化的途径。
3.加强培训规划和效果评估的政策供给
一是加强培训需求的调研和分析，采取措施鼓励各级各类教育行政部门和培训机构深入一线，探索自下而上的培训模式，立足教师专业发展的现实需求设计培训项目。二是在质量监督、考核评估等效果评估领域增加象征和劝诫工具，而不是单纯依赖权威工具，从而调动和发挥政策主体的积极性。三是加强系统变革工具的应用，如建立专门的评估考核机构或专家团队，承担和实施培训质量监测和效果评估。
4.保持政策工具应用的统一性和连续性
中小学教师培训政策应与其他相关法律法规和政策相一致，特别是与国家的教育均衡发展政策、乡村振兴政策、教育体制改革与课程改革政策、智能教育政策等保持关联，与上位政策的要求相呼应。同时，也要鼓励支持基层实践，探索满足本地区本学校教师需求的培训。
参考文献
[1]黄萃，赵培强，苏竣.基于政策工具视角的我国少数民族双语教育政策文本量化研究[J].清华大学教育研究，2015（5）：88-95.
[2]曾汶婷.我国农村教师队伍建设政策文本量化分析——基于政策工具视角[J].教育理论与实践，2019，39（19）：33-38.
[3]黄萃.政策文献量化研究[M].北京：科学出版社，2016：130-132.
[4]朱益明.改革中小学教师培训的原则与策略[J].教师教育研究，2017，29（2）：55-60.
[5]冯狄.质性研究数据分析工具Nvivo12实用教程[M].北京：人民邮电出版社，2020：30-31.
[6]徐建平，张厚粲.质性研究中编码者信度的多种方法考察[J].心理科学，2005（6）：152-154.
[7]刘延金，王班班，郭平.教师培训学的学科性与学科价值[J].中小学教师培训，2020（5）：11-15.
（责任编辑 姚力宁 校对 郭向和）
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