摘 要：自财政性涉企资金基金化改革启动以来，政府投资基金在助推政府职能转变、发挥市场对资源配置的决定性作用、引导社会资本投入特定领域等方面起到了重要作用。但在发展中也面临一些新情况、新问题。文章介绍了政府投资基金的最新发展趋势，分析了河南省政府投资基金在运行中存在的问题，最后基于实践角度提出了优化河南省政府投资基金运行的建议和措施。
关键词：政府投资基金 社会资本 投资限制 市场化
中图分类号：F127 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2022）04-145-02
一、河南省政府投资基金发展现状
（一）国内政府投资基金发展概况
总体来看，近年来政府投资基金呈现3大变化。
1.从发展阶段看，我国政府投资基金已经由高速增长阶段转入存量优化阶段。政府投资基金在2015年、2016年爆发式高速增长，之后新设步伐逐年放缓。截至2020年底，我国已设立政府投资基金1851支，目标规模11.53万亿元人民币。其中，2020年新设立政府投资基金102支，目标规模5164.24亿元人民币，分别比上年度下滑20.3%、45.3%。
2.从监管角度看，政府投资基金正从粗放式管理向精细化、规范化、市场化方向发展。2017年下半年以来，政策调控趋向于进一步规范和优化政府投资基金的管理运行。政策约束主要体现在强化预算对财政出资的约束、提升基金使用效能、实施全过程绩效管理等方面。旨在提高财政出资效率，解决基金政策目标与市场化需求脱节等问题，促使政府投资基金向精细化、市场化方向发展。
3.从功能定位看，更加注重发挥基金支持产业转型发展的效能。随着对基金作用认识的逐步深化，各级政府越来越重视利用政府投资基金来支持战略新兴产业、推动产业转型升级、带动创新创业。政府投资基金已在推动产业链协同发展、优化产业布局、强化产业聚焦中发挥着越来越重要的作用。
（二）河南省政府投资基金发展情况
为创新财政资金分配方式，充分发挥财政资金的杠杆和引导作用，河南省于2015年4月启动财政性涉企资金基金化改革以来，在落实省委、省政府重大决策部署方面作了大量有益的探索。
1.构建基金管理政策体系，夯实基金运行基础。出台了《河南省政府投资基金管理暂行办法》，构建基金管理“1+N”政策体系，规范基金设立运作、投资管理、预算管理、绩效评价等工作，夯实了政府投资基金持续发展的基础。
2.建立“1+1+N”受托管理模式，確保政府投资基金高效运营。基金“1+1+N”受托管理模式即“省级政府投资平台统筹规划+财政资金受托管理机构专业受托+基金管理机构市场化运作”构架。省级政府投资平台深入参与政府投资基金核心制度的起草，确保基金在顶层设计上兼顾政府引导意图和市场需求。受托管理平台专业管理政府投资基金，以市场化手段参与基金管理，确保基金运营合规高效。
3.扩大基金覆盖范围，支持产业发展。围绕省委、省政府规划发展的创新创业、产业转型升级、中小企业发展、产业集聚区发展等重点领域和薄弱环节，设立多支基金，通过股权投资、投贷联动、债权投资等多种方式，引导带动社会资本投向特定领域，基金覆盖范围不断扩大，在引导、规范、增信等方面的效能不断提升。
政府投资基金将政府引导与市场运作有机结合，有效发挥财政资金的杠杆作用，引导社会投资，具有更加灵活高效的市场化特点。截至2020年底，河南省财政累计统筹资金110.5亿元，支持设立了18支基金，带动社会资本675亿元，基金实现投资748亿元，支持了562家企业和项目，有效拓展了企业融资渠道，取得了显著的社会、经济效益。
二、河南省政府投资基金运行中存在的问题
（一）产业导向不够明晰，运作重点不够突出
1.基金设立与河南产业发展战略结合不紧密。河南省政府投资基金扶持领域比较宽泛、聚焦度不够，与产业发展战略结合不够紧密，对省委、省政府确定的战略新兴产业等重点领域支持力度不够，产业发展的“牛鼻子”有待牵牢。
2.基金设立分散化、碎片化。河南省政府投资基金规模较小、设立较为分散。以农业类基金为例，投资于农业的政府投资基金有现代农业发展基金、农业综合开发基金、粮油深加工基金，单支基金规模都在3亿元左右，在引导社会各类资本投资经济社会发展的关键领域和重点环节方面难以发挥应有的支撑作用。
3.基金投资运作重点不够突出。河南省政府投资基金与产业发展战略结合不紧密，设立分散化、碎片化，导致投资运作重点不够突出，资源难以统筹协同，先进前沿项目实施能力有限，无法形成强有力的产业支持效应。
（二）顶层设计不够完善，统筹运作基础不牢
1.基金管理统筹不够，缺乏统一步调。财政出资来源于农业、科技、文化等行业领域专项资金，转化为基金后，仍带有原行业主管部门较强的行政要求和管理目标，一定程度上造成基金难以实现统筹管理、统一考核、协同运作。
2.各类基金分散运作，难以形成合力。分散运作导致基金难以聚焦关键领域和重点环节，降低了对金融集团、产业资本、央企平台等大型投资平台的吸引力，不利于提升承载重大项目的能力。
3.财政出资作为财政专款管理，造成受托管理机构经营杠杆难以发挥。目前政府出资以财政专款进入受托管理机构，并被记为“其他应付款”，拉高了受托管理机构的资产负债率，导致受托管理机构经营杠杆作用难以充分发挥。
（三）社会资本参与意愿不高，基金募资难问题突出
1.政府与社会资本诉求存在差异，导致社会资本参与意愿低。政府出资设立基金的目的主要是为了实现一定的政策意图，而社会资本是为了盈利，双方目标诉求存在差异导致社会资本对参与政府投资基金意愿不高。
2.政府要求的财政出资放大比例过高，导致社会资本募集难。部分基金在规划设立时，相关部门制定了过高的财政出资放大比例，造成后续募资时基金管理机构难以募集到符合规定的社会资本。
3.财政出资让利制度不明确，对社会资本和基金管理机构吸引力不强。出于国有资金保值增值考虑，目前财政出资对基金管理机构和社会资本的让利操作性不强、让利力度不够，导致优秀市场化基金管理机构和社会资本参与热情不高。
（四）基金投资限制较多，项目投资遴选较难
河南省大多数政府投资基金只能投资于省内未上市企业，将其他省份优质项目排除在外，不利于吸引外省优秀企业落地河南。同时，部分政府投资基金的实施方案或申报指南对投资地域、投资行业、投资企业所处阶段、资产、投资比例等条件的限制较多，对企业的规模、营业收入、负债率等指标也设置较高门槛，不完全符合基金市场化运作的要求，导致基金管理机构在后续运作时难以筛选到符合标准的投资项目。
（五）考核机制有待完善，导向作用尚不明显
1.基金运作考核机制尚需完善。财政出资基金是为了实现一定的政策目标，即政府投资基金不应以追逐盈利为主要目标。但是，目前对政府投资基金尚未建立统一的考核评价指标体系，在实践中如何考量基金对政策目标的实现程度也难以科学合理评估。
2.基金激励容错机制尚未建立。在激励容错方面，虽然在制度设计上，对基金设立了激励机制和失败容忍度，但在基金运作过程中，尚未制定具体的激励措施和尽职免责条款，难以充分调动基金管理机构的积极性。
3.考核评价机制的导向作用不明显。考核与激励机制的不完善，导致对基金管理机构的导向作用不够突出，客观上造成基金投资效益不高、效应发挥不够。
三、进一步优化河南省政府投资基金运行机制的建议
（一）明确基金运作目标，聚焦关键重点领域
1.树立“政策导向”，明确政府投资基金运作目标。坚持有所为有所不为，以“两个服务”为发展导向，重点服务于省委、省政府重大战略决策部署，如乡村振兴、创新驱动发展等战略的实施;服务于全省传统产业转型升级和新兴产业的培育，如煤化工产业转型发展和新型显示和智能终端等新兴产业发展。
2.围绕运作目标，将引进和培育战略性新兴产业作为重中之重。聚焦重点十大新兴产业和6个战略支柱产业链，专注于技术创新，突出科技成果转化，积极推进重大项目落地，实现河南省产业基础高级化，挺起产业发展“脊梁”，培育和形成河南省在新时代新格局中的竞争新优势，为经济高质量发展提供有力支撑。
（二）优化顶层设计，实现资源统筹协同使用
1.将财政出资以补充资本金形式注入省级投资平台。统筹整合财政政策，加大支持力度，将财政出资以资本金形式注入受托省级投资公司，增强其融资和持续出资能力。这样不仅有利于压实受托管理机构主体经营责任，避免政府投资基金运作中的职责不清和责任推诿，也有利于各类基金后续的增资操作和统筹管理。
2.统筹整合存量基金与增量新设基金，发挥整合协同效应。对存量基金进行“统筹整合、扶优汰劣”，对基金投资方向和投资领域进行优化调整，重点引导投向河南省规划发展的战略新兴产业;财政出资注入增量资源，进一步扩大基金规模，优化运作方式，有效发挥促进产业发展的协同作用。
3.统筹运用财政手段引导社会资本参与。综合运用金融业奖补政策以及省级国库现金管理、财政专户资金存放等方式，加强对银行、产业资本等社会资本的引导作用，助力解决基金融资难题。
（三）优化基金设立条件，解决基金募资难题
1.提高财政对基金的出资比例。在实践中过高的社会资本配比在操作上有较大难度，建议通过提升财政出资比例、专项科技基金不设财政出资规模限制、降低申请时募资到位比例等方式，更好地适应募资难环境，提升子基金设立效率。
2.明确政府投资基金让利机制，加大财政出资让利力度。探索将财政资金所获投资收益让渡给受托管理机构，授权受托管理机构按商业原则对社会资本的引入作让利安排。
（四）提升市场化运作程度，破解基金投资难题
1.精简投资决策审批流程。通过简化投资审批流程，将审批权限下放到财政出资受托管理机构，由受托管理机构按照市场化方式进行投资决策，提升决策效率和管理效率。
2.扩大返投认定范围，降低返投比例。对市場化专业运营的政府投资基金，合理调整返投比例等投资限制条件，进一步科学扩展返投认定范围。
3.丰富基金投资领域与投资方式。借鉴发达地区政府投资基金运作经验，政府投资基金可进行并购、夹层、PIPE等类型的投资，丰富其投资手段和工具。
4.进一步放宽基金投资限制。对市场化运营的政府投资基金，合理调整项目投资标准，放宽对企业固定资产、连续盈利、收入规模等方面的申报条件限制，以利于更好地推动投资落地。
（五）建立协同联动机制，发挥基金资本招商功能
建立省市县三级协同联动机制，开辟项目落地绿色通道，确保项目及早顺利落地实施。借鉴浙江、安徽等先进地区项目落地推进机制，成立项目服务专班，建立定期联络会商制度，沟通项目信息，加快项目投资落地手续办理，确保项目如期推进。
（六）完善创新体制机制，服务重大战略部署
1.建立容错和尽职免责机制，提高制度可操作性。规定只要符合基金投向、决策程序合规、不存在职务贪腐或渎职行为，且在风险发生后采取规定措施控制损失的，不追究投资机构及相关人员的责任。
2.完善考核评价机制，突出服务重大战略导向。及时完善政府投资基金绩效考核评价机制，重点关注对省委、省政府确定的基金投资方向的支持情况，通过考核评价机制引导受托管理机构和基金管理机构增强基金承载重大项目的能力，更好地服务于省委、省政府重大战略部署。
3.推动考核评价结构与未来基金增资挂钩，提升管理机构积极性。应有效应用绩效考核评价结果，实施将考核结果与未来基金投入挂钩，在不断提高管理机构和管理人员的积极性的同时，进一步提高政府投资基金运营效率。
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（作者单位：河南省农业综合开发有限公司 河南郑州 450000）
[作者简介：刘旸（1970—），男，汉族，河南固始人，硕士研究生，高级经济师，河南省农业综合开发有限公司副总经理，研究方向：政府投资理论与实践。]
（责编：纪毅）
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