姚丽娟 马跃进
摘 要：家庭农场作为根植于现代农业生产方式的经营主体，能够有效地提高农业生产力，是乡村振兴的重要载体。由于我国家庭农场金融制度不健全，造成家庭农场资金短缺、发展缓慢，为此，在研究家庭农场政策性金融、合作社信用合作、商业金融和农业保险理论的基础上，借鉴美国、日本家庭农场融资法律制度，提出要规范我国家庭农场法律主体地位，完善政策性金融、合作社信用合作、商业金融和农业保险相关制度，撬动更多的金融资金投入到家庭农场，实现家庭农场融资的“多元化、多层次、广覆盖、可持续”的改革目标。
关键词：
家庭农场;金融法律制度;乡村振兴;比较法学
中图分类号：F324.1 文献标识码：
A 文章编号：1003-7217（2021）04-0152-09
一、前 言
家庭农场作为一种新型的经营主体，使用先进农机，采用新技术，品牌化经营更加主动，解放了农村的生产力，在发展现代农业中的作用越来越明显。但实践中大多数家庭农场存在融资难题。当前我国没有出台家庭农场相关法律规范，对这种新型经营主体的权利、义务、责任承担方式没有具体规定，各地对家庭农场的界定也不一致，对于什么是家庭农场，家庭农场需要具备什么条件没有明确的法律规定，是否需要登记也不一致，家庭农场责任承担主体不明确增加了银行等金融机构借贷的风险。我国对家庭农场融资的法律制度规范较少，《农业法》要求建立健全农村金融体系，鼓励农业金融机构向农业生产者提供贷款，但没有详细的借贷扶持制度。《银行业监督管理办法》《商业银行法》《中国人民银行法》《贷款通则》等法律规范没有涉及与家庭农场贷款相关的内容，2014年中国人民银行《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》和2015年银监会《关于做好2015年农村金融服务工作的通知》等文件对家庭农场融资作出了一些框架性的规定，大都属于倡导性意见。现有的法律规范没有从实质上调和家庭农场融资矛盾，相关法律供给不足、市场主体地位不清晰成为家庭农场融资难最主要的障碍。为了解决家庭农场信贷供求不均衡的问题，必须完善相关法律、优化资源配置、降低交易成本。我们研究了国外家庭农场金融扶持方面的法律制度，以期为完善我国家庭农场金融制度体系提供可借鉴的经验。
二、家庭农场金融制度构建的理论基础
（一）国家政策性金融的概念及特点
国家政策性金融是指一国政府，为了实现国家经济和社会发展的战略性产业政策，以国家信用为基础，按照法规限定的经营对象，运用优惠性存贷利率等融资条件，进行资金融通的行为。由政府创立、参股支持或担保、不完全以营利为目的、充当政府发展经济、促進社会进步、进行宏观经济管理的政策性金融机构[1]，主要包括具有政策性意向的存款、担保、投资、贴现、信用保险、利息补贴等资金融通行为。国家政策性金融既不同于中国人民银行，也不同于商业银行，其具有独立的特点，具体有以下几个方面：
1.政策性。政策性银行的资金主要来源于政府，由政府全部或部分出资设立。例如我国的三大政策性银行由政府全资创立，日本的农林渔业金融公库、美国的进出口银行以及韩国的开发银行也主要是由政府出资并创立的，法国的政策性银行——中央银行（法兰西银行）是政府参股。
2.非营利性。政策性银行追求的是社会公益，经营过程中需要考虑国家和社会的整体利益，贯彻和执行国家的产业经济政策，因此其不以营利为主要目的，这与普通商业银行有本质的区别。
3.对象特定。政策性银行具有特定的服务对象和领域，一般不吸收公众存款，业务主要涉及对国民经济有重大意义的领域、薄弱环节或对社会经济具有协调作用需要政府给予特殊扶持政策的行业，在实践中主要有地区开发、农业、中小企业等基础部门领域。
4.单独立法。绝大多数国家对政策性金融进行单独立法，以法律法规的形式规定政策性金融机构的经营目标、业务范围、组织体制等。例如，《日本输出入银行法》就是规范日本政策性银行的专门立法。
5.特殊规则。政策性银行拥有与普通商业银行不同的融资原则。融资对象不易在其他金融机构获得贷款;政策性银行提供的主要是中长期贷款，且利率低于同期商业银行贷款利率;能通过给予偿付保证、再融资和利息补贴等方式引导更多的金融机构开展符合国家产业政策的融资活动;政策性银行的资金一般来源于国家，不吸收公众存款，融资的方式比较稳定，主要是财政拨款或发行金融债券融资，如果出现贷款方未能如期归还借款本息等违约行为，政策性银行出现的亏损由国家弥补。
（二） 合作社信用合作的概念及特征
合作社信用合作是通过农民专业合作社社员代表大会决议成立，以产业为纽带，以成员信用为基础，由本社全部或部分农户成员自愿出资筹集互助资金，为本社成员发展专业化生产提供互助资金借款业务的资金互助性业务活动[2]，合作社信用合作的特点包括以下几点：
1.内部封闭管理。社员通过入股加入农民专业合作社，按照农业生产需求以抵押或信用的方式向社员提供贷款，资金融通活动仅限于社员之间，按照各自的章程进行管理，有效地降低了信息不对称风险。
2.社员自愿。合作社社员是在充分尊重社员基础上自愿的选择，如果加入合作社就要承担相应的风险，强调的是诚实守信和契约精神，根据合作社的相关规定，社员自愿出资成为社员，拥有社员贷款的权利，承担缴纳股金的义务。
3.地缘优势。合作社信用合作贷款对象是本社社员，由于其是基于同样的目的加入合作社，从事类似的行业，彼此较为熟悉，对社员从事农业生产的种类、阶段、资产情况、信用状况、还款能力等都较为了解，减少了贷款前期的信息了解成本。在发生不能还款的违约风险时，能通过合作社的内部管理制约和财产的监督及时化解风险，有效避免因信息不对称产生的逆向选择和道德风险。
4.更符合家庭农场的资金需求特点。家庭农场使用资金具有周期性和季节性，信用合作贷款手续简单，只需要符合合作社章程就可以发放贷款，没有其他的限制性要求，更加符合家庭农场的资金使用特点。
（三）商业性金融的概念及特征
商业性金融是以市场为基础，引导资金合理流动，实现资源合理配置而产生的一系列商业性金融活动的总称。第一家股份制商业银行是1694年的英格兰银行，1844年的《英格兰银行法》是第一部商业银行法。我国的商业性金融机构是依照商业银行法和公司法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算业务的法人。商业银行是现代市场经济的关键组织，从产权结构上可以分为独资银行、合伙制银行和股份制银行。商业银行完备的治理结构和雄厚的资金力量使其在支持家庭农场发展中作用更突出，有以下特点：
1.以追逐利润为目标。商业性金融机构是经营货币和资金的特殊企业，是自主经营、自负盈亏的经济组织，其经营目标是追求利润最大化[3]。
2.业务种类较多，服务国际化。除了存款和贷款业务外，商业性金融机构不断拓展新的服务种类，各国的银行资本不断融合和渗透，商业银行的业务越来越国际化。
3.较为严格的风险防控。为了保护存款人的利益，降低负外部性，避免引发金融危机，商业性金融机构都有严格的风险防控程序，管理当局也会对商业性金融机构给予严格的监管。
（四）农业保险的概念及特点
农业保险是农业再生产领域中基于特定风险所产生的损失，通过参保者内部合理计算分担资金和财政补贴相结合的形式，在实现对少数成员风险经济损失的补偿过程中形成的特殊再分配的关系[4]。与其他保险而言，有其自身的特点：
1.差异性。我国地域辽阔，气候、土壤等自然条件不同，经济技术条件不同，不同区域的农业生产风险存在较大差异，因此在农业承保、理赔、精算的时候要明确具体的条件、方式。
2.高风险性。与其他行业相比较，农业生产风险高，赔付率也高，盈利水平低，农业保险经营风险大。
3.政策性。农业保险是农业稳定生产的保障，其经营高风险与商业保险追求利润的营利特性相违背，因此，世界各国都将农业保险作为农业政策来执行的。
4.基本保证。农业保险既要考虑农场主对保险费的承受能力，还要预防道德风险，防止家庭农场主为了骗保获得额外的赔偿款。因此要强化农场主的管理责任，当发生农业风险时，农场主要尽到忠实勤勉保障义务，避免损失的扩大，维护保险者和被保险人的双方利益。
三、家庭农场金融法律制度
（一）国家政策性金融相关法律政策
国家政策性金融是美国、日本等一些国家对家庭农场扶持的重要融资渠道，为无法获得商业贷款、初创、经受自然灾害的家庭农场提供融资和担保服务，为家庭农场的发展提供了基础保障作用。
1.国外政策性金融法律制度。
土地私有化和农业现代化使欧美等发达国家的家庭农场出现较早，现已成为农业生产的主要方式。同时为了推动家庭农场的发展，制定了专门的政策性金融法规，对资金来源、使用期限、利率、使用人、贷款审核、信用担保、风险防控等作出了详细的规定。
（1）美国家庭农场的政策性贷款支持。美国针对家庭农场信贷体系的建立较早，《农场贷款法》《中间信贷法》和健全的信贷机制、金融机构，为家庭农场的发展提供了资金支持。1916年《联邦农场贷款法》设立了土地银行提供农场不动产长期贷款[5]，后来发放农户抵押贷款。1923年《农业信贷法》设立了联邦中介信贷银行，对农牧户提供生产经营贷款、商业银行票据、票据贴现和农产品储备信贷等业务。1933年《农场信贷法》设立了农场信贷协会和合作社银行，然后历经1971年、2002年修订，《农场信贷法》日益完善，各种信贷政策功能日益完备，为家庭农场发展提供充分稳定的信贷来源。《农场信贷法》对其信贷业务作出了严格的限制，主要包括农业、农村住房、农场经营等方面，同时对不同业务的贷款期限、利率也作出了详细的规定，1987年成立了农业信用协助委员会、农业信用协助公司及保险基金和联邦农业抵押贷款公司[6];2009年农业信贷法为农业纠纷项目提供专门拨款，帮助解决农场主、债权人和贷款机构之间的借贷纠纷。
政策信贷的机构主要是农业部农场服务局（FSA）和商品信贷公司（CCC）[7]。农业部农场服务局（FSA）是美国农业的内设机构，由联邦政府直接拨款，不以营利为目的，向不能满足商业性贷款与合作性贷款要求的家庭农场提供直接贷款或贷款担保，或者为家庭农场主提供商业贷款担保，主要包括为初创农场、规模较小、严重受灾或盈利有限的农场提供融资服务，FSA提供的贷款主要包括农场经营贷款、农场所有权贷款和紧急贷款，农场经营贷款主要是家庭农场购买生产资料和日常经营管理提供贷款。CCC主要是通过提供贷款和支付补贴干预农产品销售体系，CCC提供的金融服务主要是营销援助贷款和农场仓储设施贷款[8]，农场仓储设施贷款主要是为农场建立储存和处理设施的贷款，一般期限为3-12年，利率为1.625%-2.375%，营销援助贷款主要为农场主提供短期资金支持。
（2）日本家庭农场的政策性贷款支持。1952年12月日本颁布了《農林渔业金融公库法》，依据该法成立了农林渔业金融公库，主要规范的是政策性金融法律，政府全额出资设立农林渔业金融公库，向农林渔业经营者提供在农林中央金库及其他一般金融机构难以融资的用以提高农林渔业生产力所必须的长期低息贷款[9]。农、林、渔业的家庭农场经营者申请贷款，用于农产品加工、销售和流通，
该法为家庭农场获得稳定中长期贷款提供了法律保障。
2.我国政策性金融的立法制度。
与国外发达国家首先制定政策性银行法，然后依法设立政策性银行不同，我国中国农业发展银行的建立及运营，没有专门的立法。1994年4月，国务院发布《关于组建中国农业发展银行的通知》，根据国务院《中国农业发展银行组建方案》《中国农业发展银行章程》等规定，同年11月成立了中国农业发展银行，它是我国唯一的农业政策性银行，直属于国务院领导，主要是从事农副产品收购、国家粮棉油储备、农业开发等政策性信贷业务。从整体上来讲，当前我国针对家庭农场的政策性金融扶持较少，也没有与家庭农场相关的政策性金融立法。与美国和日本相比，我国的政策性金融立法滞后，对家庭农场的政策性金融扶持力度较小，没有展现政策性金融扶持农业的制度优势。
3.我国政策性贷款发挥作用有限。
（1）自身定位不明。我国政策性银行，即农业发展银行的运作模式既不是传统意义的政策性银行，又与商业性银行不同。目前，中国农业发展银行逐步提高了市场化业务比重，业务上经常与商业性银行混淆，商业化违背了中国农业发展银行成立的初衷。将贷款投放到商业银行愿意进入的低风险、高收益领域，对于商业银行不愿进入的高风险、低收益，急需政策性贷款扶持的家庭农场发展领域，中国农业发展银行却不愿意进入，严重地制约了政策性银行在家庭农场发展中的资金融通职能。另外，由于政策性银行国家补贴兜底，与商业银行相比市场竞争力较强，会导致市场不公平竞争的出现。（2）立法滞后。根据“一行一法”的国际惯例，我国的农业发展银行依据国务院的通知设立，按照自己的章程运作，本应该出台法律，但是至今仍然没有法律出台，缺乏专门立法的约束。这种无法可依的状态导致中国农业发展银行内部控制体制的缺失，经营业务也是在无制度约束下运行。虽然国家每年会下发贷款总规模，但对于担保和承诺等风险资产没有约束。因此，我国需要法律刚性约束农业发展银行的业务范围、贷款项目评定、基金管理等，让其发挥政策性金融在支持家庭农场发展的重要作用。
（3）资本充足率偏低。农业发展银行融资渠道单一，资本充足率偏低。农业发展银行的注册资本为200亿元人民币，一部分资金是从中国农业银行资本金中划拨出来的，另一部分是划转中国农业银行和中国工商银行农业政策性信贷的债权。没有建立政府向中国农业银行注入资本金的制度，实践中农业发展银行还通过发行金融债券来筹集资金，这样增加了筹资成本，制约了资金的长期使用，也限制了贷款的使用期限，提高了政策性贷款的利率。
（二）合作社信用合作相关法律政策
合作社信用合作根植于农民，为农民提供融资服务，其封闭性、熟人之间的借贷，降低了信息不对称的风险。国外合作社信用合作相关法律成熟，是家庭农场的主要融资渠道。
1.合作社信用合作相关立法制度。
（1）美国的合作性金融体系。农业信贷体系（FCS）是为家庭农场提供合作性贷款的机构，由美国政府直接干预和参与组建方式形成，并基于信贷期限设置合作金融机构体系[10]。资金来源于资本金或低成本发行的农场信贷系统债券，包括联邦土地银行、合作社银行和联邦中间信贷银行。
美国的合作金融由联邦和州注册，形成了“双层银行体系”，由农业信贷体系（FCS）批准准入，农业信贷管理局（FCA）根据金融机构的评级系统标准，至少每18个月对合作社金融机构进行检查，重点监督高风险机构，对于高风险金融机构FCA会采取行动确保农业合作信贷体系的安全。依据《联邦信用社法》美国设立信用社存款保险基金，依据该法律，在联邦注册的合作社金融机构须强制性参加存款保险基金，在州注册的合作社金融机构可以自愿参保。合作社保险基金可以为参加保险的合作社社员提供存款保险，还可以为发生经营困难的合作社提供资金支持。
（2）日本合作性金融机构。纵向来看，日本的合作性金融机构分为三个层次，包括农林中央金库、信用农业协同组织和农业协同组织。农林中央金库是中央涉农金融组织，1923年依据《农林中央金库法》设立，对全国涉农金融组织的资金进行统一调配、协同、清算，向信用农业协同组织提供融资便利，对信用农业协同组织的工作进行帮助和指导;信用农业协同组织是中间涉农金融组织，依据1947年11月《农业协同组合法》设立，该法明确了农协的法律地位、经营范围、组织类型、合作金融及风险防控等。信用农业协同组织主要是为农协提供融资服务，帮助农业协会进行资金管理、调拨、运行和清算，该法颁布以后全部家庭农场主加入了农协;农业协同组织是基层涉农金融组织，依据2015年8月《农业协同组合法》设立，通过吸收会员的方式，不以营利为目的，为组织内的家庭农场主办理存款、贷款、保险、支付结算等业务。
2.我国合作社信用合作相关立法制度。
2004年中央1号文件允许发展农民专业合作社内部信用合作;2007年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》允许有条件的农民专业合作社开展信用合作;2009年银监会《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》提出，鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作，开展农村资金互助社的试点工作;2012年中央1号文件提出，引导农民专业合作社规范开展信用合作;2015年国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》提出，积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民专业合作内部资金互助试点;2015年11月2日中央办公厅、国务院《深化农村改革综合性实施方案》提出，稳妥开展农民合作社内部资金互助社，研究制定农村信用合作监管制度;2017年中央1号文件提出，鼓励发展具有担保功能的农民专业合作社，运用联保、担保基金和风险保证金等联合增信方式，为成员贷款提供担保;2017年《农民专业合作社法》草案第43条提出，农民专业合作社可以在生产经營合作基础上开展内部信用合作。
3.我国合作社信用合作存在的问题。
（1）缺乏法律规范。我国的农民专业合作社信用合作规模较小，都是依据内部章程设立，独立开展业务，没有统一的法律文件来规范合作社的成立条件、放贷标准、利率、风险防控、贷款条件、贷款人审核等内容，从整体上来说缺乏法律约束力，缺乏统一的运营标准，难以做大做强。（2）规模较小。我国的农民专业合作社相互独立，股金来源有限，规模较小，风险防控能力较弱，抵御风险的能力较弱，一旦出现违约情况，容易发生资金链的断裂，不能很好地发挥合作社信用合作的优势，因此为了防范风险会提高贷款利率作为风险补偿。（3）罪与非罪的边界较为模糊。刑法第176条非法集资罪，不允许吸收公众存款或变相吸收公众存款。合作社信用合作是对这一条款的突破，但是如何开展信用合作法律没有明确的规定，合作社在运营过程中，容易发生法律风险，可能导致不法金融交易的合理存在。国家应当尽快出台相关法律，让合作社信用合作在合法的情况下规范运营。（4）缺乏风险防控机制。我国缺乏对合作社信用合作的风险防控机制，不能有效检查、发现、应对合作社信用合作中的问题，容易引发较大规模的金融风险。
（三）商业性金融相关法律政策
1.美国商业性金融的相关立法制度。美国的农业金融体系是以商业性金融机构为基础的，商业银行中的社区银行在服务小型家庭农场时发挥着主导作用，据美国农业部统计，商业银行提供了约53%的家庭农场贷款。而社区银行在单笔小于25 万美元的小额农场贷款中提供的份额大于 85%，在单笔小于 10 万美元的小额农场贷款中提供的份额则大于88%[11]。约有4000家商业银行开展农业信贷业务，占美国商业银行总数的90%，农业贷款占商业银行各类贷款的50%[12]，农场主的信用等级是商业银行提供贷款额度的依据，向偿还能力较差的农场主提供贷款，要求以农机具、农产品等作为抵押物，向偿还能力较强的农场主提供贷款，要求以经营耕地和固定资产作为抵押物。
2.我国商业性金融对家庭农场的相关立法制度。
为了解决家庭农场融资难题，我国涉及到家庭农场商业性金融支持的文件包括，1个立法文件和4个政策性文件：
一是2018年《中华人民共和国农村土地承包法》第47条规定土地承包方可以用承包土地经营权向金融机构进行融资担保，有效解决了家庭农场缺乏抵押担保的难题，当前需要作出具体规定活跃土地经营权的抵押担保市场，缓减家庭农场抵押物不足的局面。二是2013年7月《中国农业银行专业大户（家庭农场）贷款管理办法（试行）》，这是国内银行首次针对家庭农场等新型农业经营主体出台的贷款办法，对家庭农场的贷款额度提高到1000万，期限延长到5年，并根据家庭农场的生产规律创新产品，提供利率优惠政策，创新了大中型农机具抵押、林权抵押、农副产品抵押和农村新型产权抵押等抵押方式。三是2014年2月《中国人民银行关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，要求降低利率，提高贷款额度，加快金融产品创新，加大家庭农场金融支持力度。四是2014年2月农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》提出，要健全农地流转体系，推动对家庭农场的信贷支持、抵押担保和农业保险。五是2015年11月中央办公厅、国务院《深化农村改革综合性实施方案》从宏观上提出，要从整体谋划做好顶层设计，对中国农业银行、农村信用社、邮储银行如何开展对农业务提出了具体要求，鼓励政府组建涉农担保机构，尝试开展农村土地承包经营权和农民住房财产权的抵押贷款试点，探索建立涉农信贷风险补偿基金，推进建立农村信用体系建设和农业保险建设。
3.我国商业性金融存在的问题。
与其他金融支持不同，商业性金融立法较为完备，治理结构合理，资金雄厚，资本充足率较高，但是商业性金融机构营利特性与家庭农场偿债能力较弱之间的矛盾，产生了商业贷款门槛高、有效供给不足等问题，主要表现为：
（1）金融机构贷款方式单一，业务针对性不足。家庭农场不仅需要传统的存贷款模式，还需要代理、汇兑、金融租赁、期货等金融服务。商业性金融机构存在业务品种单一、服务方式单一，在服务内容、准入标准、风险控制[13]等方面不能满足家庭农场多元化需求。（2）缺乏农村产权交易市场。市场上缺少农业资产评估机构和产权交易市场，无法出具农业资产评估报告，不能给金融机构贷款提供财产数据，当家庭农场无法偿还贷款时，农业资产变现难度大。
（四）农业保险相关法律政策
1.国外农业保险的立法制度。
农业保险对家庭农场发展具有重要的战略意义，世界各国都将农业保险作为宏观调控的重要手段，政府参与为农业保险提供保费补贴和支持政策，在实践中主要有政府主导模式、政府垄断模式、保险相互协助模式、政策优惠模式和选择性扶持模式。
（1）美国的农业保险相关法律政策。美国农业保险立法较早，尤其是政策性农业保险制度。1983年依据《联邦农作物保险法》成立了联邦农作物保险公司[6]，主要办理全国性险种条款的制定、风险管理、为私营保险办理再保险业务。1987年《农业信贷法》设立了农场信贷保险公司、融资救济公司、联邦农业抵押公司、联邦农场信贷救济会和联邦农场信贷银行基金公司，共同发挥对家庭农场的金融扶持作用。1994年《农作物保险改革法》规定联邦政府的监管职责和联邦农作物保险公司的运营规范制度，政府对农业保险费的补贴比例为50%。1994年《农业保险修正案》要求必须在购买干旱、冰雹、洪涝、台风等巨灾保险的基础上才能购买其他保險，未参加巨灾保险的家庭农场，不能获得价格保护、农产品贷款和农产品补贴等政府的福利政策，通过强制保险手段保障了农业保险制度的落实。
美国农业保险实行的是区域风险制度，其为大麦、大豆、玉米、谷物、棉花、高粱、花生、小麦等农作物设立了区域风险保险，这项保险不是按照农场主的产量来计算保额[4]，而是以区域预测的产量来确定，当灾害发生的时候，区域的平均产量低于农场主选择的担保产量时可以得到保险赔款。担保产量由计划投保的农场主按照区域产量的90%-65%来确定，这种方式有效地解决了农场主道德风险和逆向选择，另外这项农业保险是强制性的，参加这项保险才能获得其他的福利政策。联邦政府不直接经营农业保险，采取保费补贴、再保险的方法，扩大农场主的参与率，当发生农业风险时，实行成数承保和比例赔偿。
（2）日本农业保险相关法律制度。日本的地理特性决定其自然灾害频发，农业保险成为日本不可或缺的重要组成部分。日本的农业保险包括强制性保险和自愿性保险两种。1947年日本《农业灾害补偿法》对具有一定经营规模的家庭农场和从事国计民生的大宗农业生产实行强制保险，并对农业保险的费用实行了高额的补贴政策，其他的农业保险都是资源性的。日本实行的是“一层的直接承保、两层的再保险”的三重风险保障机制。市、町、村基层农业共济组织直接经营农业保险业务，都、道、府农业共济联合会为基层提供分保业务，全国农业共济承担再保险业务，并为联合会提供贷款。
2.我国农业保险现状。
2006年国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中提到，将农业保险纳入农业支持保护体系，明确政策性农业保险的范围;2007年财政部在内蒙古、吉林、新疆等地开展了农业保费补贴试点工作;2008年财政部的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》确定了财政补贴农业保险保费的具体规定。为了规范我国农业保险活动，提高农业生产抗风险能力，根据《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国农业法》，2012年国务院出台了《农业保险条例》，该条例共5章33条，分别规定了总则、农业保险合同、经营规则、法律责任和附则。该条例第一章第二条规定，农业保险的范围是种植业、林业、畜牧业和渔业，保险的原因是自然灾害、意外事故、疫病和疾病。农业保险机构是保险公司或依法成立的农业互助保险组织，国家支持多种形式的保险，可以有商业保险和政策性保险。
我国实行的是“分散决策的公私合作经营模式”[14]，即政府财政对保险费提供补贴，依靠商业性保险公司进行保险运营，银保监会对农业保险的实施进行监督，地方政府制定细则确定保险保障的范围、种类和财政支持力度的具体执行，县级以上地方人民政府统一领导协调本行政区域内的农业保险工作。2014年国家《深化农村改革、支持粮食生产、促进农民增收政策措施》中明确，中央财政提供农业保险费用的品种为15种，包括：玉米、小麦、水稻、棉花、油料作物、马铃薯、糖料作物、奶牛、能繁母猪、天然橡胶、青稞、牦牛等。从2017年开始，我国13个粮食主产区200个产粮大县开展了大灾保险的试点。从保险种类来看，包括种植业保险、养殖业保险、财产类保险和涉及农民生命身体方面的意外伤害保险。种植业保险和养殖业保险属于政策性保险，根据农作物品种由中央和地方财政按照比例补贴保费。种植业保险，即对暴雨、洪水、内涝、旱灾、病虫鼠害等人力无法抗拒的自然灾害，按照“低保障、广覆盖”的原则对投保农作物受到的损害进行赔偿，赔偿范围依据生产周期的物化成本和保险标的所在地多年平均损失等情况综合确定赔偿金;养殖业保险，即自然灾害、重大病害和意外事故导致投保标的直接死亡产生的保险，赔偿范围是按照保险标的生理价值和当地平均损失率来综合确定。
近年来我国农场主风险防范意识增强，农业保险参保数量逐年上升，抵御农业风险能力提高，监测数据显示，2017年有保费支出的家庭农场为58.75%，比2016年提高了1.55%，平均保费支出为1.2万元，同时地区之间的差异也比较显著，辽宁、天津、内蒙古、吉林、浙江等地有保费支出的家庭农场占比超过80%。购买保险的类型为农作物自然灾害险、养殖业险、农机第三责任险、财产险、农作物价格险及其他保险。家庭农场购买农作物自然灾害险的占41.8%，购买农机第三责任险的占比为2.34%，购买其他险种的占比不足10%。购买保险获得理赔的农场占比为56.76%，获得的平均理赔金额为1.41万元，整体上呈上升趋势。分地区看，吉林占比最高，为96.75%，天津、内蒙古、黑龙江、湖南、河南、青海等地的占比高于全国平均水平;粮食类家庭农场购买保险获得理赔的农场高出全国平均水平7.69
WingdingsBB@ 个百分点，这与粮食类家庭农场更容易遭受自然灾害有直接关系。
3.我国农业保险存在的问题。（1）家庭农场的保障水平有待提高。近年来家庭农场的数量不断增加，规模日益扩大，种植品种多样化，风险集中度较高，参加农业保险的意愿增强。但是我国的农业保险从法律到政策都比较滞后，仍然是以普通农户为基础制定相关法律政策，对家庭农场农业保险的针对性不足。从保险赔偿来看，赔偿金额较低，玉米、小麦、水稻作物的亩均保险金额为388元，相当于物化成本的80%，不足全部成本的40%，不能适应家庭农场高成本、高投入的生产特点，不能实现对风险的有效保障;从保险的补贴政策来看，当前实行的是统一保费补贴政策，补贴比例与保险产品的保障水平和投保人的种植规模没有关系，没有体现促进家庭农场发展的政策导向。（2）财政补贴政策需要优化。我国的农业保险主要是体现在保费的财政补贴上，但是补贴保费的农产品品种为16种，都是由中央财政“自上而下”确定（而美国农业保险费补贴的农产品品种为130多种），无法覆盖到特色农作物或特色养殖产品，难以满足家庭农场对农业保险的差异化需求。（3）大灾风险分散制度不够健全。2013年《农业保险条例》要求建立财政支持的大灾风险分散制度，以应对农业巨灾对农业保险制度的冲击;2014年中国农业保险再保险共同体为农业保险的再保险提供支持。随着农业保险降费、赔偿标准提高，各地市出现了超赔现象，农业保险大灾风险准备金明显不足，不足以应对大灾风险，因此需要健全大灾风险分散机制，研究制定农业保险的再保险制度。
四、国外家庭农场金融制度支持对我国的启示
（一）完善家庭農场市场主体立法制度
1.明确家庭农场的组织形式。家庭农场可以分为法人家庭农场和自然人家庭农场。法人家庭农场在登记时选择的组织形式包括：合伙企业、有限责任公司等形式，按照法人民事主体资格承担责任;自然人家庭农场，可以选择不进行登记，按照自然人民事主体资格以家庭财产承担无限连带责任。
2.明确家庭农场的登记机关。家庭农场的登记机关为工商行政管理机关，由其负责家庭农场的日常管理，对于没有登记的家庭农场应当由当地的农业部门进行监管。
3.家庭农场登记的条件。根据农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》的要求，家庭农场应当具备以下要素：一定规模的经营土地，各地可以根据自己的情况制定相应的细则;具备农业生产技能的农场主，农场主经过专业的农业培训并通过相应的考试才有资格申请;从事农业生产，并且农业收入为主要收入来源。
4.家庭农场的住所。住所是家庭农场与市场主体进行交易、集中发生法律关系的地点，包括农场的登记注册地或种养殖所在地，法人家庭农场可以在登记时明确住所，自然人家庭农场可以在有关农业部门备案时注明住所地。
5.家庭农场的经营范围。法人家庭农场在登记时应当明确载明经营范围，如果业务发生变更应当及时到工商登记机关进行变更。对于没有登记的自然人家庭农场也应当到农业主管部门进行报备，便于管理和惠农政策的落实。
6.家庭农场的出资。家庭农场的出资是其对外承担责任的范围，法人家庭农场按照不同组织形式承担法律责任，没有登记的自然人家庭农场，需要将出资情况到农业主管机关进行报备，在保证农场主正常生活的情况下以家庭财产进行赔偿。
（二）完善政策性贷款体系
1.完善政策性银行立法。明确承担政策性金融职能的机构，规范其权利义务、功能定位、绩效考核、扶持政策、风险管控、资金来源、贷款范围、贷款额度、贷款利息、贷款流程、贷款对象、资金回收等内容，使政策性银行依法开展业务。为了避免政策性业务与商业性盈利业务混同，针对不同业务制定差别化的考评机制，着重考核政策性目标的实现、资金到位情况和管理水平等。
2.完善政策性金融機构的功能。政策性金融机构应当对受灾农场主、创业农场主、规模小经济差的农场主提供长期、低息政策性金融贷款，对因自然灾害遭受重大损失的家庭农场提供对口救援，帮助家庭农场恢复重建。对不符合商业贷款条件的家庭农场提供担保，通过政府担保，分散风险，撬动更多的资金投入到家庭农场。政府要宏观调控扶持弱势的农业产业，为家庭农场提供商业性金融不愿意涉足的借贷业务，让政府政策性资金扶持成为家庭农场的稳定资金来源，让更多小规模、融资困难、无力承受农业风险的家庭农场获得融资，扶持家庭农场做大做强。
3.确立政策性银行不营利性原则。不营利性原则是政策性银行与商业性金融的显著区别，农业政策性银行在业务发展方面要更加注重社会效益，实现国家产业政策。
（三）发展合作社信用贷款
1.完善合作社信用合作法律制度。2015年《深化农村改革综合性实施方案》要求制定农村信用合作组织业务经营规则和监管规则。作为投融资的市场主体，合作社要开展信用合作业务，应当有相应的法律来规范其组织形式、经营范围、利率标准、贷款额度、资本充足率、存款准备金率、治理结构等内容，明确主管单位和监管单位的职责、编制、隶属、人员、经费，监督和管理国家法律在合作社信用合作系统内得到贯彻和执行，确保存贷款金融活动在法律框架内开展业务，避免因缺乏法律依据，让合作社信用合作行为游走在法律边缘，引起金融秩序的混乱。
2.完善合作社信用合作风险管控制度。《深化农村改革综合性实施方案》提出地方政府对合作社信用合作承担监管职责，明确合作社信用合作风险监管机构为地方政府，明确信用体系评价标准、风险管理流程和风险报告制度;建立合作社信用合作损失保险制度，降低合作社开展信用合作的风险，避免因小规模融资损失，引发较大的社会系统性风险。
（四）改善商业贷款机制
1.创新金融产品。根据家庭农场的发展规模，深度挖掘家庭农场不同生产阶段的融资需求，提供不同贷款种类，期限、利率不同的专项贷款，为家庭农场农用地流转、农产品储存、基础设施建设、销售等生产经营活动都能够在市场上找到恰当的金融产品。
2.创新金融服务。引导金融机构通过贴息、低息等方式重点支持订单农业、高附加值农业、生态环保农业。鼓励各大商业银行创新家庭农场支付方式，提供多渠道支付结算方式。对资信好、实力强的示范性家庭农场简化贷款手续，给予一定的授信额度和利率优惠。
3.建立信用信息共享机制。各级政府、农业、金融、工商等部门应建立统计口径一致的信息交流平台。家庭农场数据信息共享、信用征信共享，有针对性地为借贷双方提供信息沟通渠道。
4.创新抵押担保方式。尝试家庭农场以农户联保、自有资产抵押等方式办理贷款，探索农民以宅基地、住房担保等方式获得贷款，允许其以应收账款、农产品订单、仓单、保单、土地承包经营权、土地经营预期收益、可转让股权、注册商标权、专利权、大型生产设备、滩涂、林权和水面使用权等物权和债权申请抵押、质押贷款，多措并举拓宽抵押担保方式。
（五）完善金融保障制度
1.完善农村担保物权的市场评估和交易制度。土地经营权、农村住房、固定农业设施以及农机具在抵押担保之前，银行等金融机构需要评估其价值，为此我们应当完善市场评估机制，由专门的机构对农村物权评估并出具鉴定书，有利于金融机构确定家庭农场贷款限额。完善交易制度，目的是让农村担保物权能够合理合法流转，确定流转范围、交易机构、流转程序，明确法律关系、权利义务，实现农村产权的有序流转，真正发挥其担保物权的作用。
2.推进农村信用体系建设。一是完善农村信用体系，开展家庭农场信用评级与授信，明晰各参与主体的行为准则，引导各方参与农村信用体系的构建，改善农村信用环境。通过信用体系的构建，加强银行和家庭农场之间的有效沟通，减少银行信息调查的成本，降低交易费用。通过制度约束，惩戒债务人的违约行为，增加失信成本，把一切信用活动纳入制度体系，维护良好的社会信用秩序。二是建立信用监督机制，充分发挥政府、执法机关、金融机构、信用中介机构及社会经济主体对信用行为的监督作用，通过信用评价和处罚失信行为，严惩信用犯罪，规范信用行为[15]。三是健全农户信用信息管理系统。充分收集农户的个人信息、财产状况、资信情况、贷款情况、抵押担保情况，完善农户信用信息管理系统，动态适时智能更新相关数据。四是建立信用奖惩保障制度。依据信用等级向农场主提供不同额度和期限的金融产品，对于信用良好的农场主可以简化手续，优惠利率。对于失信农场主提高贷款利率、降低授信额度，减少财政补贴，甚至通过限制金融业务、拒绝发放信贷予以制裁，有效防范农户信贷风险[16]。
（六）完善农业保险制度
1.完善农业保险立法。将农业保险纳入农业发展总体规划，构建政策性农业保险和商业保险相结合的体系。政策性保险主要着重于基本保险，例如对一定幅度内的旱灾、病虫害、洪涝灾害等提供基础保障，以强制加推介的方式普及农业保险，分散农业生产风险，降低农业生产成本。规范保险品种、理赔政策、期限、损失鉴定等权利义务，扩大农作物保险品种，提高农业保险的覆盖范围，完善农业保险立法，建立农业保险公司[11]。设计符合家庭农场需求的收入保险、产量保险、地块保险等“菜单式”保险业务，减少自然灾害、不可抗力、市场波动等风险给家庭农场造成损失，有效地分散农业风险。
2.探索建立农业巨灾保险制度，完善由政府主导的农业巨灾风险补偿基金。支持发展商业性农业保险公司，建立保险准备金，运用“切块管理”的思维模式，中央统一宏观调控农村信用风险统筹资金。抽取一定份额的资金设立家庭农场信贷风险补偿基金，专项用于补贴家庭农场超额赔偿款，积极推进商业保险公司设立分支机构，让商业机构来细化业务种类。建立风险分散机制，结合各地农业发展水平和财政收支情况，由政府主导成立再保险公司，扩大风险承担范围，对农业保险承保的业务进行再保险，降低保险公司的运营风险。
3.完善大災风险分散机制。从国外大灾风险分散制度来看，一共有两种方式：一种是再保险和其他融资。由保险公司购买再保险，在此基础上安排其他的融资方式，例如向政府借债、发行巨灾债券或向金融机构融资等。第二种是再保险、大灾风险基金和其他融资。保险公司购买再保险，在此基础上保险公司建立大灾风险准备金，最后是其他融资，如果动用了其他融资仍然不能支付赔偿款的，可以向政府申请借款。我国可以借鉴国际上的做法对我国的大灾风险机制进行完善，完善农业保险的再保险机制，为农业保险的再保险提供一定比例的财政补贴，充分利用国外和国内两个再保险市场，分散、转移农业大灾风险;探索对不同区域的农业再保险业务，实现不同区域的均衡;优化再保险业务的运营机制，实现风险分散和风险对价的匹配;建立大灾风险准备金制度。鼓励参与农业保险的公司建立大灾风险准备金，从而从不同区域和不同的年份来分散风险，保障风险的均衡;建立其他融资安排。要有计划地安排合理的流动资金，以保障再保险和准备金无法满足保险赔偿的情况，要与其他金融机构达成互助协议，与政府签订不固定资金的借款协议等方式，为农业保险业务提供流动性支持。
五、小 结
我们要借鉴美国和日本家庭农场金融服务相关制度，通过信贷整合，完善相关法律制度，形成政策性金融、合作社信用合作、商业金融和农业保险层次分明的信贷体系，在尊重金融市场规律的条件下，加强政策性贷款对弱势产业的宏观调控，发挥合作社信用合作的地缘优势，撬动商业性金融资本，发展农业保险，分散农业生产的自然风险和经营风险，保障金融机构贷款资金的安全性。通过完善相关制度机制，降低交易费用，缩小家庭农场与信贷市场利益的差距，让更多的资本投入到家庭农场中来，有效解决家庭农场贷款难题。
注释：
① 数据来源于企研数据。
② 数据来源于2018年家庭农场发展报告。
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（责任编辑：铁 青）
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