邓丽君 李平
摘要：建立新时期国土空间规划体系是实现“多规合一”、构建可持续发展空间格局的重要手段，可以从根本上解决“规划打架”等制约空间利用质量和效率等问题。当前，国土空间规划体系重构在战略规划和概念规划的作用、区域规划的功能定位、特定经济区的规划编制、城市设计的“模糊”地位与归属、社区规划的编制管理与衔接等方面仍存在一些问题。完善新时期国土空间规划体系，应增加战略专题或专篇、强化跨行政区域国土空间规划地位、赋予特定经济区管理机构适当程度的规划编制权、明确城市设计的管理权限和编制要点、创新新时期详细规划的编制内容与管控方式。
关键词：
国土空间规划;规划体系;规划编制权
中图分类号：TU982.2
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.009
2019年5月10日，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称《意见》）以中共中央国务院名义重磅发布，提出了“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”的工作要求，[1]从根本上解决了“规划打架”等长期制约我国空间利用质量和效率提升的问题，真正实现了“多规合一”。《意见》明确了分级分类建立国土空间规划的工作思路，要求建立形成“五级三类”国土空间规划体系，即国家、省、市、县、乡镇“五级”和总体规划、详细规划、专项规划“三类”，强调不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，[1]确立了国土空间规划体系的核心地位，真正实现了空间规划的顶层设计。
一、完善新时期国土空间规划体系的几个问题
●关于战略规划和概念规划的作用
战略规划和概念规划都在我国规划编制工作中占有一席之地，二者具有一定的共性特征，因此合并讨论。
上世纪90年代末，我国不断完善规划体系，积极借鉴国外发达国家经验，引入了战略规划和概念规划。概念规划在国外比较常见，最典型的代表是新加坡。新加坡城市规划分为两个层次，即概念规划和总体规划。概念规划是一种长远规划，通过制定长远的发展目标、原则和长期土地应用策略，提供策略方向和措施，同时考虑经济、社会和环境等方面的需求平衡，从整体上实现可持续发展。新加坡的概念规划修订通常根据国际形势转变，一般每十年修编一次。[2]同样，战略规划主要是围绕城市发展具有方向性、战略性的问题进行专门研究，从经济、社会、环境等综合角度构建城市发展目标体系，提出发展策略，从而适应城市迅速发展和决策的要求。[3]
进入21世纪以来，我国许多城市纷纷编制城市战略规划，一般规划期限超过20年，甚至达到50年，勾勒城市远景发展轮廓，用于指导城市建设，这对于城市建设日新月异的发达城市确实起到了一定的积极作用。从以往规划成果来看，战略规划的对象倾向于城市本身，适当考虑城市所处区域范围，而概念规划更加倾向于城市次区域或园区。
新时期国土空间规划体系并未将概念规划和战略规划纳入其中。从编制层次看，战略规划和概念规划未被纳入国土空间规划层次，但在任何一个层次均可进行战略规划和概念规划;从规划对象看，战略规划和概念规划带有较强的综合性，与国土空间总体规划任务要求类似，但规划对象上有所不同，更加倾向于方向性、战略性和策略性等问题，[4]注重非空间性问题往往多于空间性问题，更注重从战略层面指导空间布局，这与新时期国土空间规划体系的涉及空间利用的本质要求有所不同。
《意见》明确要求，新的国土空间规划要落实中共中央国务院重大战略部署，体现国家意志，自上而下编制各级国土空间规划，[1]层层落实，对空间发展作出战略性、系统性安排，其实质就是要将战略性内容作为编制国土空间规划的首要任务，这在一定程度上已经强化了战略规划层面内容在国土空间规划中的体现。从可操作性看，由于战略規划和概念规划涵盖内容十分宽泛，编制主体涉及较多，以往发改、住建、国土等部门分别从各自管理角度均可组织编制，从编制任务的分解落实角度存在一定争议，同时在规划期限上没有严格的界线，更加倾向于中长期甚至远景目标。从新时期建立完善国土空间规划体系角度出发，战略规划和概念规划仍有其存在的意义，国土空间规划仍需要战略规划发挥其战略导向作用，作为国家意志落地的中间承载，承担发展意识与空间布局的有效匹配，搞好国家发展规划和国土空间规划的过渡衔接，指导实现合理空间布局，满足国土空间规划体系的刚性管控和分解落实要求。
●关于区域规划的功能定位
区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署，为城市规划提供有关城市发展方向和生产力布局的重要依据。[5]
欧洲国家较早建立了规划体系，如德国建立的空间规划体系较为明确地提出了区域规划的层次，重点解决和协调各州之间的规划问题;英国曾在20世纪80年代取消了伦敦和大都会地区的规划议会机制，导致区域规划一度停止，由于缺乏区域统筹，一些跨区域性的规划建设如基础设施建设不能有效实施。21世纪初，英国政府将规划体系结构由两级重新调整为国家、区域、地方三级，并出台相关法案，确保区域规划的协调作用的发挥。
我国自20世纪50年代起，结合新工业基地和新工业城市的规划建设，逐步开始重视区域规划。随着城市化进程的不断加深，规划范围不断扩大，从最初小尺度关注工业基地和城市的区域规划转向了中等尺度的关注城镇体系、国土空间、都市圈、城市圈等区域规划，再向更大尺度的区域规划转变，如沿海经济带发展规划、粤港澳大湾区发展规划纲要、京津冀协同发展规划纲要、长江三角洲区域一体化发展纲要，都体现了区域多主体协作和多方共赢。[6]这种大尺度区域规划更加注重战略性、导向性，往往上升为国家战略。由此可见，区域规划在规划体系中发挥着重要作用。在《意见》中，区域规划并没有作为一个独立的规划层次提出，而是划归至国土空间规划范畴，等同于相关专项规划，即“相关专项规划是指特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用做出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划”。这里有两点值得进一步探讨和明确。
一是区域规划的功能定位问题。此前，中央文件《关于统一规划体系 更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）以中共中央国务院名义于2018年11月18日正式印发，明确了区域规划的定位与任务，即“国家级区域规划是指导特定区域发展和制定政策的重要依据”，“国家级区域规划要细化落实国家发展规划对特定区域提出的战略任务，由国务院有关部门编制，报国务院审批”，[7]“国家级区域规划主要以国家发展规划确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域以及承担重大战略任务的特定区域为对象”，[7]“以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点，突出区域特色，指导特定区域协调协同发展”。[8]可以看出，区域规划在文件中被认定为一个注重战略性的规划，而非空间性规划。《意见》中的跨行政区域的国土空间规划是对空间开发保护利用作出的专门性规划，涉及空间利用，简单来看，两者从规划对象、规划内容方面具有共性，但是在规划方向上互有侧重，仍存在潜在问题。
二是跨区域国土空间规划的指导地位问题。跨区域国土空间规划发挥着区域规划的统筹作用，但其与所跨区域内城市国土空间规划的层级关系有待明确。《意见》中明确提出，“下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划”，跨行政区域或流域的国土空间规划的地位在《意见》中规定为相关专项规划层级。编制跨行政区域的国土空间规划要依据域内城市的国土空间规划，专项规划要体现特定功能，对空间开发保护作出安排，很有可能与原有规划有冲突，这就对域内城市的国土空间规划提出了编制调整要求。
●关于特定经济区的规划编制权限
特定经济区泛指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准，在城市规划区内设立的经济技术开发区、保稅区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。[9]自20世纪80年代开始，我国兴起了“开发区热”，特定经济区如雨后春笋，遍地开花，成为我国经济发展和建设的重要推动者。围绕此类区域编制的各类规划也层出不穷。
当前，国家级新区、自贸区、经济示范区成为新的焦点，各地争前恐后地加入申报行列，但仍有两个问题值得探讨。
一是责权问题。《意见》中明确了各级政府和自然资源主管部门作为编制主体，并未明确特定经济区管委会具备国土空间规划的编制权。同时，《意见》提出注重操作性的编制要求，即“按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点”。长期以来，各类开发区管委会发挥着政府职能，推动各类规划的实施。自《意见》印发以来，部分省市陆续出台本行政区域的配套文件，其中，浙江省印发的《关于加强国土空间规划体系建设并监督实施的意见》提出部分类型详细规划可由市县自然资源主管部门或由市县自然资源主管部门会同属地乡镇政府、管委会组织编制。北京市发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》明确提出，北京市区级国土空间总体规划由区政府或北京经济技术开发区管委会会同市规划自然资源委组织编制，明确了开发区管委会的规划编制权限。而其他未明确管委会规划编制权限的省份有可能在规划编制和实施过程中引发问题。
二是规划编制主体潜在动态变化。特定经济区是经政府批准设立的，因批准范围并非完全是完整的行政区域，导致开发区、新区等特定经济区的规划范围涵盖多种情况。一般情况下，特定经济区如国家级经济技术开发区是在城市范围内设定，按照《意见》要求，其规划编制主体应为所在区域政府;特定经济区如国家级新区有些是在本行政区域内设定，有些是跨行政区域设定，按照《意见》要求，其规划编制主体应为所在区域政府或上一级自然资源主管部门;特定经济区如国家级旅游度假区、保护区依然存在在本行政区域或跨行政区域的情况，其编制主体存在潜在动态变化的可能。在批准机关均为国务院的情况下，其规划的编制主体可能是国家相关部门、省级政府或市级政府。一方面，地方政府作为编制主体有利于充分结合实际;另一方面，中央机关作为编制主体有利于国家战略的贯彻落实。从一定程度上看，这种编制主体潜在的动态变化可能影响未来特定经济区的申报设立。
●关于城市设计的“模糊”地位与归属
在构建新时期国土空间规划体系之前，城市设计一直是城乡规划编制工作的重要组成部分。《意见》要求运用城市设计、乡村营造、大数据等手段改进规划方法，提高规划编制水平。[1]可以看出，国家在构建新时期国土空间规划过程中，充分肯定了城市设计的作用，将其作为手段是促进国土空间规划落实、提升详细规划可操作性的重要辅助。因此，搞好城市设计与国土空间规划的衔接显得尤为重要。
一是城市设计长期处于“模糊”地位。一直以来，城市设计的非法定地位问题被诸多学者和从业人员所诟病。《意见》指明将城市设计作为手段，在一定程度上表明了其不作为法定规划类型而作为辅助性规划的地位。但结合以往工作实践，城市设计工作更多地充当着城市“三维”管理的参考依据，发挥着不可替代的作用。从工作对象看，城市设计侧重城市中各种关系的组合，重点研究建筑、交通、开放空间、绿化体系等内容，是一种整合状态的系统设计，介于空间规划、景观建筑和建筑设计之间。[10]从工作内容看，城市设计的重点是建筑高度（天际线景观）、室外空间、街墙界面、人车分流的解决方案、整体材质色彩等等。[11]《意见》所指“三类”法定规划，即总体规划、专项规划和详细规划，城市设计很难被简单认定属于某一类型。而在现实规划工作中，一方面，并未具备法定规划的实施权威地位，设计管控“失灵”;另一方面，城市建设对“三维”空间的管理行为不断增多，城市立体空间的景观营造需要指引，城市设计需求旺盛，成果层出不穷，投入大量的人力、物力和财力。因此，城市设计“模糊”地位问题亟待解决。
二是城市设计的管理权限有待明确。部门职能调整前，城乡规划、城市设计由住房和城乡建设部门组织编制;机构改革后，城乡规划管理权限划归自然资源部门，但城市设计的编制权是一并划归还是继续保留并未明确。一方面，城市设计未作为法定的规划类型，已出台的文件仅明确了国土空间总体规划、专项规划和详细规划的编制主体;另一方面，虽然城乡规划管理工作权限变更，但住房和城乡建设部门所负责的城市建设、旧城更新仍需开展城市设计等工作，尤其针对已建成区域内的设施更新、立面改造、景观打造、绿化等等，确实难以在详细规划指标控制中得以体现，缺乏针对性较强的规划指引。从这一点来看，编制城市设计具有较强的现实指导意义，因此，尽快明确城市设计的编制主体十分必要，同时对新时期进一步丰富和完善详细规划提出了新的要求。
●关于社区规划的编制管理与衔接
国外对建成社区的规划称为“社区发展规划”，也称作“社区规划”、社区设计。[12]我国针对社区规划的研究和实践起步相对较晚，在计划经济体制下的社区带有明显的单位属性，处于“亚社区”状态，其社区功能是所属单位高度行政化功能的延伸。[13]社区规划缺乏应有的社会基础和相应的体制支撑。
改革开放以来，市场经济蓬勃发展，社区管理逐渐得以在全国推行，但是，由于详细规划实现城市规划区全覆盖，且注重空间要素配置，忽视了社区功能和人文要素，从某种程度上看，20世纪末我国仍没有完整意义的社区规划。进入21世纪以来，社区发展、社区治理受到各界的普遍关注，各城市发起了“规划师进社区”活动，全国掀起了社区规划的浪潮。成都市组织编制《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018-2035年）》、温岭市组织编制《温岭市城市社区布局规划（2017-2035）》。但《意见》中并未涉及社区规划，社区规划并未被纳入新时期国土空间规划“五级三类”规划体系中。从规划范围角度，社区空间范围与多数城市详细规划的单元划分范围基本重合;从规划内容角度，当前社区规划关注角度主要包含布局、治理、产业、功能等等，类型较多，涵盖内容相对宽泛。
一是社区规划的编制与实施管理有待细化。首先是社区规划的编制主体。从《意见》规定来看，政府或自然资源主管部门具有规划编制权，实际操作过程中，由人民政府或自然资源主管部门编制城市级社区规划、由所在片区自然资源主管部门会同社区编制社区级规划更为合理。其次是社区规划的编制内容。如果从非空间利用角度出发，如社区治理、社区发展、社区改造等角度编制，相关主管部门可能变为民政、发改、住建等其他部门，从某种程度上讲，社区规划的编制内容是确定编制主体的关键。最后是社区规划的实施。对于新建社区，其规划编制与实施应由政府或自然资源主管部门负责，但对于已有社区，其更新改造等非新建、改扩建行为，如绿化、建筑立面整治、广告牌匾出现“规划失灵”，其实施则由住房和城乡建设部门负责，这也对新时期详细规划的编制创新提出了更加细致的要求。
二是社区规划与详细规划的衔接关系有待明确。按照《意见》规定，城市级社区规划，如《温岭市城市社区布局规划（2017-2035）》可以作为专项规划申请审批。但社区级规划并不能作为专项规划审批，而从规划层次和规划内容角度看，社区级规划与详细规划具有较大重合，如何有效衔接二者的规划内容有待进一步明确，有学者建议合并编制审批或者将社区规划作为其辅助性规划相对合理。[14]从这一点看，在研究明确新时期详细规划的编制内容过程中有必要提出创新要求，使二者达到最大限度的融合。
二、完善新时期国土空间规划体系建设的对策与建议
●进一步细化战略层次和内容，探索全新工作模式
《意見》要求规划编制要体现战略性，体现国家意志和国家发展规划的战略性，落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略。[1][15]国家已发布的《省级国土空间规划编制指南（试行）》提出“制定省级国土空间开发保护战略”的要求，[16]其具体内容与编制要点、是否应设置专题研究等问题并未明确。因此，首先，建议省级、市级编制国土空间规划增设战略与区域研究专题，县级及以下编制国土空间规划设置战略与区域研究专篇，重点研究明确上位战略落实和区域协调问题。其次，建议进一步细化战略层次和内容，细化省级、市级、县级战略的编制要点和具体范围，如在省级国土空间规划编制层面，明确跨省际协调、省内次区域协调、各市县空间开发保护协调等等。最后，建议探索全新工作模式。众所周知，空间布局与经济社会发展不能分割而论，制定空间开发保护战略必然要紧密结合国民经济和社会发展的目标定位，因此，建议探索全新工作模式，在发展规划体系与国土空间规划体系开展专题研究中，互设专题，协同推进，如省级国土空间规划设置战略专题，由自然资源部门会同发展改革部门共同推进专题工作，确保“一张蓝图”的发展与空间一致性。
●进一步强化跨行政区域国土空间规划的地位
建议进一步强化跨行政区域国土空间规划的法定地位，便于在编制与实施过程中厘清层次。
首先，应强化顶层设计，明确跨行政区域国土空间规划与区域规划的地位关系，在两个文件中分别处于不同的地位层次，容易导致该类型规划在实施中产生矛盾。其次，进一步明确跨行政区域国土空间规划与所在区域的国土空间规划的地位关系。按照《意见》解读，跨行政区域的国土空间规划属专项规划范畴，专项规划应当服从同级总体规划，但是从规划范围来看，跨行政区域是从区域视角出发，注重解决协调城市间问题，认为城市级国土空间规划应当服从。如在编制本级国土空间规划确实需要变更已有跨行政区域规划内容的，应当进行充分论证，经其审批机关同意后方可变更，从一定程度上确保本级规划应有的规划主权。
●赋予特定经济区管理机构适当程度的规划编制权
建议适当赋予特定经济区管理机构一定程度的规划编制权。《意见》要求，各省对非需报国务院审批的市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。赋予特定经济区管理机构一定的规划编制权，对于区域发展与规划实施具有一定积极作用，有利于责权统一。因此，建议省级出台配套文件予以明确，特定经济区管理机构会同与所在区域或上一级自然资源主管部门组织编制国土空间规划。
●进一步明确城市设计的管理权限和编制要点
城市设计作为特殊的规划类型，虽未被明确纳入新时期国土空间规划体系，但城市设计从一定程度上可承担总体规划与详细规划的过渡，尤其是对城市风貌、景观结构、绿化营造等方面细化意图，对详细规划提出要求。从城市建设和更新的角度出发，建议进一步明确城市设计的管理权限。首先是将其纳入城乡规划管理范畴，管理权限划归自然资源部门。其次是由住房和城乡建设部门继续管理，但应尽快确立城市设计的法定规划地位，作为城市“三维”管控的依据和标准，与国土空间规划体系中的详细规划相衔接。最后是住房和城乡建设部门会同自然资源部门共同管理，出台城市设计管理办法和管控细则，明确各自管理权限，如自然资源部门负责指标管控，住房和城乡建设部门负责“三维”空间管控。不管城市设计的管控权限如何划定，其指导城市“三维”空间发展的本质特征不变，因此，建议进一步规范城市设计编制内容，明确编制重点、任务以及审批要点和程序要求，最大限度地发挥城市设计的指导作用，塑造好城市景观、风貌等人文资源。
●创新新时期详细规划的编制内容与管控方式
《意见》明确提出了运用城市设计、乡村营造、大数据等手段的编制要求。从现实操作看，城市设计与乡村营造作为规划辅助方式，与详细规划的编制联系密切，而从国内外城市成熟的详细规划经验看，新时期创新编制详细规划十分必要。首先是创新详细规划的编制内容。传統详细规划注重指标管控，通过控制容积率、建筑密度等指标实现管理，新时期应在指标管控基础上，运用城市设计手段，强化对空间形态、高度体量、风貌特色、交通组织的控制引导，相关“三维”空间管控内容纳入详细规划成果文本和图则中，如围绕15分钟生活圈和5分钟便民生活圈，丰富详细规划涵盖内容，适当增加建筑色彩、广告牌匾等立体空间管控要求。其次是创新详细规划的管控模式。以往详细规划对用地性质、指标要求刚性强，新时期，随着经济速度的加快，应尊重市场规律，增强用地需求弹性，适当放宽用地控制，除必要的基础设施、公共服务设施外，应以大类或混合用地属性实施地块管控、以清单制度实施区域管控，促进用地开发和更新改造。建议详细规划增加建设时序安排，对于必要的基础设施和公共服务设施，明确其建设时序，探索优先建设模式，给予开发奖励等方式，促进区域优先完善设施建设。同时，建议将社区作为详细规划的编制和管理单元，纳入法定管控要求，以社区作为最小规划单元，给予社区管理机构一定的规划参与权和建议权，提升公众参与程度，探索社区全流程参与模式和社区规划公示制度。
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作者简介
邓丽君，长春市城乡规划设计研究院高级工程师，人文地理学硕士，研究方向：区域发展与城市规划;
李平，吉林省社会科学院助理研究员，人文地理学硕士，研究方向：城市与区域发展研究。
责任编辑 王宝珍
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